ПОСТАНОВЛЕНИЕ

19 июля 2022 года 6001-21-00-6ап/529

город Нур-Султан

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе:

председательствующего – председателя судебной коллегии Тукиева А.С., судей – Қайыпжан Н.Ү., Умралиева Е.Д.,

при участии представителей:

ответчика – РГУ «Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан» Ж[...] (Комитет казначейства, ответчик),

заинтересованного лица – ГУ «Департамент полиции Северо-Казахстанской области Министерства внутренних дел Республики Казахстан» Х[...] (заказчик),

рассмотрев в открытом судебном заседании по видеоконференцсвязи дело по иску ТОО «П[...]» к Комитету казначейства об отмене приказов №117939-09-21 и №117960-09-21 от 29 сентября 2021 года,

по кассационной жалобе ответчика на решение специализированного межрайонного административного суда Северо-Казахстанской области (СМАС) от 24 ноября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам Северо-Казахстанского областного суда от 17 февраля 2022 года,

УСТАНОВИЛА:

I. Обстоятельства спора

Истец был признан победителем конкурсов по государственным закупкам способом запроса ценовых предложений по проектам:

«Текущий ремонт и усиление конструкций помещений» на сумму 979 990 тенге;

«Изготовление и монтаж двустворчатого дверного блока из алюминиевого профиля» на сумму 424 000 тенге.

Заказчик – ГУ «Департамент полиции Северо-Казахстанской области Министерства внутренних дел Республики Казахстан».

23 сентября 2021 года заказчик через веб-портал государственных закупок направил истцу договоры о государственных закупках (Договоры) для подписания в течение трех рабочих дней.

Однако истец не подписал Договоры в установленный срок.

В этой связи приказами Комитета казначейства от 29 сентября 2021 года №117939-09-21 и №117960-09-21 (приказы Комитета казначейства) истец признан уклонившимся от заключения Договоров, недобросовестным участником государственных закупок и включен в реестр недобросовестных участников государственных закупок (Реестр).

Истец оспорил данные приказы ответчика в суде, мотивировав это тем, что Договоры не подписаны по вине его ответственного работника. При этом этот работник привлечен к дисциплинарной ответственности. Истец, в свою очередь, не имел умысла уклоняться от заключения Договоров. Это утверждение истец обосновал следующими доводами:

1. работы по двум неподписанным Договорам выполнены истцом на условиях субподряда со вторым победителем конкурсов (подтверждается письмом ТОО «А[...]», стр. 18, том I);

2. с 23 по 29 сентября 2021 года истец не входил на веб-портал государственных закупок (подтверждается сведениями из веб-портала);

3. негативных последствий от неподписания Договоров истцом не установлено. Из письма заказчика следует, что отрицательных последствий, повлиявших на его деятельность вследствие не подписания Договоров, не наступило. Работы были выполнены раньше срока, никаких переплат по Договорам не осуществлено;

4. доводы ответчика о том, что у истца имелась реальная возможность подписать договор несостоятельны, потому как данная позиция ответчика не соответствует фактическим обстоятельствам дела. На основании акта работодателя было закреплено ответственное лицо по работе на веб-портале государственных закупок, которому было предоставлено полномочие на использование электронной цифровой подписи от имени истца.

II. Оспариваемые Комитетом казначейства судебные акты

Решением СМАС от 24 ноября 2021 года иск удовлетворен, приказ Комитета казначейства отменен.

Судебная коллегия по административным делам СевероКазахстанского областного суда постановлением от 17 февраля 2022 года оставила решение СМАС без изменения, апелляционную жалобу ответчика – без удовлетворения.

III.Кассационная жалоба и отзывы участников процесса

Не согласившись с судебными актами, Комитет казначейства в своей кассационной жалобе просит отменить их и принять новое решение об отказе в удовлетворении иска. По его мнению, суды неверно определили круг обстоятельств, имеющих значение дела, допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконных судебных актов.

В кассационной жалобе ответчик отмечает, что истцом нарушены императивные нормы Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» (Закон), а наличие характеризующих его обстоятельств не может служить доказательством отсутствия умысла у истца уклониться от заключения Договоров.

По этой причине кассатор просит отменить состоявшиеся судебные акты по данному делу и вынести новое решение об отказе в иске.

Представитель заказчика пояснил, что истец выполнил работы по неподписанным Договорам на условиях субподряда с вторым победителем конкурса и каких-либо претензий к истцу не имеет.

Представитель истца С[...]. в судебном заседании участие не приняла, поскольку была отключена от видеоконференцсвязи ввиду ее недобросовестного отношения к своим процессуальным обязанностям, а именно из-за необеспечения надлежащего подключения к информационной системе «ThruConf», вследствие чего имелись проблемы с видимостью и слышимостью для всех участников судебного процесса и это влекло затягивание рассмотрение дела судом. При этом до ее отключения от видеоконференцсвязи ей было предоставлено достаточное время для устранения технических проблем с ее стороны и приняты исчерпывающие меры по обеспечению ее участия в судебном заседании.

IV. Выводы судебной коллегии

В соответствии с частью первой статьи 169 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК), если иное не установлено настоящей статьей. Изучив материалы и обстоятельства дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав участников судебного заседания, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

1. О применении Комитетом казначейства принципов и положений законодательства о государственных закупках.

Согласно пункту 1 статьи 44 Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» (Закон) в случае, если потенциальный поставщик, признанный победителем, в сроки, установленные настоящим Законом, не представил заказчику подписанный договор о государственных закупках, то такой потенциальный поставщик признается уклонившимся от заключения договора о государственных закупках.

В силу пункта 22 Правил[1] если потенциальный поставщик, признанный победителем, в сроки, установленные Законом, не подписал посредством вебпортала договор о государственных закупках, такой потенциальный поставщик решением уполномоченного органа автоматически включается в реестр недобросовестных участников государственных закупок.

Таким образом, ответчик применил указанные нормы и положения законодательства в сфере государственных закупок и, не принимая во внимание причины неподписания Договоров истцом, вынес приказы о признании его уклонившимся от подписания Договоров, недобросовестным участником государственных закупок и включении его в Реестр.

Вместе с тем, судами первой и апелляционной инстанций установлено, что Договоры не подписаны в срок по причине ненадлежащего исполнения должностных обязанностей ответственным сотрудником истца.

1 Правила формирования и ведения реестров в сфере государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 694. Из материалов дела следует, что срок подписания Договоров истцом истекал 28 сентября 2021 года. В Журнале согласования зафиксировано, что истец утвердил Договоры 23 сентября 2021 года в 10:39:13 и 11:22:20 часов. Однако ответственный работник не подписал их, так как неверно рассчитал сроки подписания Договоров из-за повышенной загруженности на работе и непредвиденных срочных заданий (имеются объяснительная и приказ №5 об объявлении выговора).

В судах истец заявлял, что не имел умысла уклониться от заключения Договоров и располагал необходимыми материальными и трудовыми ресурсами, чтобы исполнить обязательства по ним своевременно и в полном объеме. При этом он это фактически и сделал, подписав со вторым победителем конкурса договоры субподряда, но за меньшую сумму. Он платит налоги и иные обязательные платежи, задолженности перед государственным бюджетом не имеет.

Из сведений веб-портала государственных закупок усматривается, что истцом за 2019-2021 годы заключено и исполнено 15 договоров на общую сумму 6 499 692 тенге. Каких-либо претензий по ним не установлено.

Эти обстоятельства никем не опровергнуты и в своей совокупности свидетельствуют об отсутствии у истца намерения уклониться от подписания Договоров. Со своей стороны Комитет казначейства не представил суду доказательств того, что у истца ввиду его недобросовестного поведения действительно было намерение уклониться от заключения Договоров.

Судебная коллегия отмечает, что при сложившихся обстоятельствах дела ответчику в отношении истца правомерно было применить принцип оказания поддержки отечественным предпринимателям, закрепленный подпунктом 5) статьи 4 Закона, к каковым относится истец.

Кроме того, согласно статье 13 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан профилактика правонарушений и мотивация субъекта предпринимательства исполнять требования, установленные законами, имеют приоритет перед применением мер государственного принуждения в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

Меры государственного принуждения за совершенное субъектом предпринимательства правонарушение должны соответствовать характеру и тяжести.

2. О неприменении Комитетом казначейства принципов и норм АППК.

29 сентября 2021 года истец приказами Комитета казначейства признан уклонившимся от заключения договоров, недобросовестным участником государственных закупок и включен в Реестр. Это лишило его права участвовать в государственных закупках сроком на 24 месяца и такое негативное влияние приказа ответчика продолжается для истца 10 месяцев.

Вместе с тем, согласно пункту 5 статьи 12 Закона Реестр формируется на основании решения уполномоченного органа о признании потенциальных поставщиков недобросовестными участниками государственных закупок.

Данная норма, а также пункт 1 статьи 44 Закона не устанавливают, что решение о признании потенциального поставщика уклонившимся от заключения договора о государственных закупках принимается автоматически или автоматизировано.

Пунктом 22 вышеупомянутых Правил №694 установлено, что в случае, если потенциальный поставщик, признанный победителем, в сроки, установленные Законом, не подписал посредством веб-портала договор о государственных закупках, такой потенциальный поставщик решением уполномоченного органа, принимаемым посредством веб-портала по форме согласно приложению 5 к настоящим Правилам, автоматически включается в реестр недобросовестных участников государственных закупок.

Однако, судебная коллегия отмечает, что данное положение Правил не соотносится со смыслом пункта 5 статьи 12 и пункта 1 статьи 44 Закона, в которых нет прямого предписания либо требования Комитету казначейства выносить оспариваемый истцом приказ ни в автоматическом, ни в автоматизированном режиме.

Следует отметить, все неопределенности законодательства толкуются в пользу субъекта предпринимательства (часть четвертая статьи 14 ПК). Кроме того, все сомнения, противоречия и неясности законодательства об административных процедурах толкуются в пользу участника административной процедуры (статья 12 АППК).

Согласно смыслу пункта 20 Правил №694 Комитет казначейства в течение семи рабочих дней со дня представления заказчиком посредством веб-портала сведений о недобросовестном участнике государственных закупок рассматривает их и включает такие сведения в реестр недобросовестных участников государственных закупок.

В случае представления заказчиком неполных и (или) недостоверных (некорректных) сведений для включения в Реестр, Комитет казначейства направляет уведомление заказчику о необходимости повторно предоставить сведения о недобросовестном участнике государственных закупок в соответствии с пунктом 27 настоящих Правил (пункт 21 Правил №694 в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений).

Подпунктом 5) пункта 27 данных Правил предусмотрено, что при внесении сведений в Реестр указывается основание признания (потенциального) поставщика недобросовестным участником государственных закупок.

Приведенные выше пункты 20, 21, подпункт 5) пункта 27 Правил №694 свидетельствуют о том, что до вынесения Комитетом казначейства приказов о включении субъектов предпринимательства в Реестр, он рассматривает соответствующие сведения о них и, при необходимости, принимает меры для приведения этих сведений в соответствие с Правилами №694.

Отсюда следует, что Комитет казначейства до вынесения приказа о включении в Реестр имеет административное усмотрение – принять либо не принять от заказчиков сведения о потенциальных поставщиках, соответственно, включать или не включать эти сведения в Реестр.

Исходя из этого, довод кассатора о нарушении истцом императивных норм законодательства в сфере государственных закупок с правовой позиции является уязвимым и не корреспондируют с буквальным смыслом норм Закона и положений Правил №694.

Следует отметить, в соответствии со статьей 4 Закона осуществление государственных закупок основывается на принципах, в том числе таких, как предоставление потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в государственных закупках, добросовестной конкуренции, открытости и прозрачности процесса государственных закупок, оказания поддержки отечественным предпринимателям, ответственности участников государственных закупок, недопущения коррупционных проявлений. Судебная коллегия считает, что исходя из указанных принципов в основаниях признания (потенциального) поставщика недобросовестным участником государственных закупок следует указывать причины неподписания договора о государственных закупках или невнесения суммы обеспечения его исполнения (к примеру, такие, как смерть, состояние здоровья, невнимательность, халатное отношение лиц, уполномоченных подписывать договора, сбои в информационных системах и технических устройствах, а также иные обстоятельства, предоставленные поставщиками в качестве обоснования неподписания договора либо невнесения суммы обеспечения его исполнения).

Судебная коллегия считает, что ответчик наряду с законодательством о государственных закупках должен руководствоваться принципами и положениями АППК, в том числе в части порядка осуществления административных процедур.

Комитет казначейства в данном случае как административный орган, обязан был, сохраняя объективность и беспристрастность, обеспечить истцу равные возможность и условия для реализации его прав на всестороннее и полное исследование обстоятельств административного дела (часть первая статьи 8 АППК).

В соответствии с требованием части первой статьи 10 АППК при осуществлении административного усмотрения административный орган, должностное лицо обеспечивают справедливый баланс интересов участника административной процедуры и общества.

При этом административный акт, административное действие (бездействие) должны быть соразмерными, то есть являться пригодными, необходимыми и пропорциональными.

Судебная коллегия принимает во внимание статус истца как отечественного предпринимателя, уплату им налогов и других обязательных платежей в бюджет, отсутствие задолженности по ним, а также фактическое выполнение неподписанных им Договоров на условиях субподряда и другие обстоятельства дела не с позиции оценки законности действий истца, а как факторы: а) свидетельствующие об отсутствии у него намерения и смысла уклоняться от заключения договоров;

б) характеризующие истца как добросовестного поставщика, тогда как обратное в оспариваемых приказах доказательствами не подкреплено;

в) применимости критериев справедливости и разумности, предусмотренных статьей 8 АППК, исходя из обстоятельств данного дела. При этом судебная коллегия считает, что автоматически (автоматизировано) сформированные приказы Комитета казначейства, а также его действия в рамках спорных правоотношений по данному делу не отвечают принципам административной юстиции таким, как: законность, справедливость, разумность и соразмерность.

Согласно статье 6 АППК нарушение принципов административных процедур в зависимости от их характера и существенности влекут признание административных актов незаконными.

3. О последствиях приказов ответчика для заказчика и истца.

3.1. После неподписания истцом Договоров в срок они заключены со вторым победителем конкурса – ТОО «А[...]». При этом согласно письму данного ТОО все работы выполнены истцом на основании договоров субподряда №5 и №6 от 30 сентября 2021 года. Заказчик также подтвердил суду кассационной инстанции, что неподписание Договоров истцом для него не повлекло материального и иного ущерба.

3.2. Приказы ответчика как обременяющие административные акты несут негативные последствия для истца. К таковым относятся: 24-месячный запрет на участие в конкурсах по государственным закупкам; угроза его исключения из закупок квазигосударственного сектора; риски увольнения работников, задержек выплаты заработной платы, потерь доходов и остановки предпринимательской деятельности истца, невозможности своевременно производить пенсионные, налоговые и иные отчисления в государственный бюджет.

Судебная коллегия принимает во внимание, что истец является работодателем, имеет положительные отзывы, подтверждающие исполнение им своевременно и в полном объеме обязательств по аналогичным договорам и характеризующие его как добросовестного субъекта предпринимательства (рекомендательные письма филиала РГП на ПХВ «Национальный центр экспертизы по СКО», ТОО «ПА[...]», КГКП «Высший колледж имени Магжана Жумабаева»).

Согласно подпункту 2) пункта 4 статьи 12 Закона Реестр представляет собой перечень потенциальных поставщиков, определенных победителями, уклонившихся от заключения договора о государственных закупках. При этом Комитетом казначейства не доказано и не мотивировано, что истец ввиду своего недобросовестного поведения действительно имел намерения уклониться от заключения Договоров.

Резюмируя изложенное, судебная коллегия считает, что:

1. ненадлежащее трудовых обязанностей работника истца не свидетельствует о недобросовестности самого истца;

2. никем не доказано наличие у истца намерения уклониться от заключения Договоров;

3. приказы Комитета казначейства несут негативные последствия для истца и эти последствия несоразмерны по отношению к последствиям неподписания Договоров;

4. никем не оспорена добропорядочность и положительная деловая репутация истца по исполнению договорных обязательств в срок и в надлежащем качестве;

5. суды первой и апелляционной выяснили круг обстоятельств, имеющих значение для дела, в полном объеме и дали им надлежащую правовую оценку, а также правомерно и обоснованно применили принципы и положения АППК, подлежавшие применению при рассмотрении административного дела.

В совокупности вышеизложенного судебная коллегия считает, что суды первой и апелляционной инстанций законно и обоснованно разрешили дело, в том числе руководствуясь критериями справедливости и разумности, в связи с чем оставляет оспариваемые ответчиком судебные акты в силе, кассационную жалобу последнего – без удовлетворения.

Руководствуясь частями первой и четвертой статьи 169 АППК, подпунктом 1) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан ПОСТАНОВИЛА:

Решение специализированного межрайонного административного суда Северо-Казахстанской области от 24 ноября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам Северо-Казахстанского областного суда от 17 февраля 2022 года оставить в силе, кассационную жалобу РГУ «Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан» – без удовлетворения.

Председательствующий А. Тукиев Судьи Н. Қайыпжан Е. Умралиев