ПОСТАНОВЛЕНИЕ

30 января 2024 года 6001-23-00-6ап/2252(2)

город Астана

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе: председательствующего – судьи Баймаханова С.У., судей – Альжанова Г.У., Умралиева Е.Д.,

при участии представителей:

Генеральной прокуратуры Республики Казахстан – М[...]

истца : государственного учреждения «Управление топливно-энергетического комплекса и коммунального хозяйства города Астана» – К[...],

ответчика : государственного учреждения «Ревизионная комиссия по городу Астане» – А[...], Л[...],

заинтересованных лиц:

республиканского государственного учреждения «Комитет по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства промышленности и строительства Республики Казахстан» – А[...],

республиканского государственного учреждения «Департамент внутреннего государственного аудита по городу Астана» Б[...],

государственного коммунального предприятия на праве хозяйственного ведения «Elorda Eco System» акимата города Астаны» – Д[...],

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску ГУ «Управление топливно-энергетического комплекса и коммунального хозяйства города Астана» к ГУ «Ревизионная комиссия по городу Астане»

по кассационной жалобе истца и ответчика на решение специализированного межрайонного административного суда города Астаны (СМАС) от 31 марта 2023 года и постановление судебной коллегии по административным делам суда города Астаны (СКАД) от 1 июля 2023 года,

УСТАНОВИЛА:

ГУ «Ревизионная комиссия по городу Астане» (ревкомиссия) проведен аудит эффективности использования бюджетных средств и активов государства на развитие систем водоснабжения, водоотведения, ливневой канализации и газификации в городе Астане в отношении ГУ «Управление топливноэнергетического комплекса и коммунального хозяйства города Астана» (УТЭК) и ГКП на ПХВ «Elorda Eco System» акимата города Астаны (Предприятие) .

Период, охваченный аудитом: 1 января 2020 года – 31 декабря 2021 года. 17 ноября 2022 года составлен аудиторский отчет.

21 декабря 2022 года постановлением №20-Қ утверждено аудиторское заключение, в котором указаны финансовые нарушения на общую сумму 172 046,7 тыс. тенге, из них подлежащие восстановлению 140 684,8 тыс. тенге (в ходе аудита восстановлено 80 451,0 тыс. тенге) и возмещению 31 36 ,6 тыс. тенге (в ходе аудита возмещено 33,3 тыс. тенге) , неэффективное планирование бюджетных средств на общую сумму 60 687 187,3 тыс. тенге, неэффективное использование бюджетных средств и активов государства на сумму 2 092 297,7 тыс. тенге, сумма возможных потерь – 972 937,4 тыс. тенге, 169 процедурных нарушений и 14 системных недостатков.

21 декабря 2022 года в адрес УТЭК вынесено предписание №20-1-Н, которым, помимо прочего, предписывалось в срок до 20 января 2023 года по выявленным нарушениям законодательства Республики Казахстан принять меры дисциплинарного характера к должностным лицам, их допустившим.

Частично не соглашаясь с этим предписанием, истец обратился в суд с иском, в котором требовал:

признать незаконным и отменить предписание от 21 декабря 2022 года №20–1-Н в части принятия меры дисциплинарного взыскания к должностным лицам УТЭК и Предприятия по выявленным нарушениям законодательства;

признать незаконными действия ревкомиссии по установлению нарушений, указанных в пунктах 5 и 30 аудиторского отчета и аудиторском заключении, утвержденном от 21 декабря 2022 года.

Следует отметить:

в пункте 5 аудиторского отчета и в пункте 11 аудиторского заключения указано на то, что в нарушение пункта 7 статьи 60 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» (Закон об АГСД) в рамках технико-экономического обоснования (ТЭО) «Развитие систем водоснабжения и водоотведения до 2030 года», утвержденного 16 февраля 2015 года, по истечении 3-х лет после его утверждения УТЭК продолжало разрабатывать проектно-сметную документацию (ПСД) , в том числе в 2020 году – 11 проектов, в 2021 году – 15 проектов, с января по август 2022 года – 10 проектов; в пункте 30 аудиторского отчета и пункте 9 аудиторского заключения указано, что за период аудита на основании подпункта 2) пункта 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках» (Закон о ГЗ) УТЭК незаконно заключило 9 договоров о государственных закупках способом из одного источника на общую сумму 4 580 063,0 тыс. тенге с Предприятием на услуги по обслуживанию, содержанию и эксплуатации системы водоотведения (ливневая канализация).

Решением СМАС от 31 марта 2023 года иск удовлетворен частично. По существу решено:

признать незаконными действия ревкомиссии по установлению нарушений, указанных в пункте 5 аудиторского отчета, аудиторском заключении, утвержденном постановлением ревкомиссии от 21 декабря 2022 года относительно разработки и утверждения проектно-сметной документации в рамках предпроектной документации (ТЭО) за истечением трех и более лет после ее утверждения; в удовлетворении иска УТЭК: о признании незаконным и отмене предписания ревкомиссии от 21 декабря 2022 года № 20–1-Н в части принятия мер дисциплинарного взыскания к должностным лицам УТЭК и Предприятия по выявленным нарушениям законодательства; о признании незаконными действий по установлению нарушений, указанных в пункте 30 аудиторского отчета, а также аудиторском заключении, утвержденном постановлением ревкомиссии от 21 декабря 2022 года, отказать.

Постановлением СКАД от 1 июля 2023 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционные жалобы истца и ответчика – без удовлетворения.

Истец и ответчик обжаловали судебные акты в кассационном порядке.

Истец (УТЭК) не согласен с судебными актами в части признания законным предписания ревкомиссии о возложении обязанности на истца принять меры дисциплинарного характера к должностным лицам УТЭК и Предприятия за допущенные нарушения законодательства. По его мнению, предписание в этой части неисполнимо ввиду того, что соответствующие должностные лица уже не работают в УТЭК. В этой связи он просит отменить судебные акты в этой части и вынести новое решение об удовлетворения иска, то есть признать незаконным предписание ревкомиссии в части принятия мер дисциплинарного характера к должностным лицам УТЭК и Предприятия.

Ответчик (ревкомиссия) не согласен с выводами местных судов о том, что его действия по установлению нарушений, указанных в пункте 5 аудиторского отчета, являются незаконными. Суть доводов кассатора сводится к тому, что судами не правильно применены нормы материального права, на этом основании просит изменить их судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении иска УТЭК в полном объеме.

Представитель ГП полагает необходимым изменить оспариваемые судебные акты и в удовлетворенной судами части иска отказать, кассационную жалобу истца – УТЭК оставить без удовлетворения и, напротив, кассационную жалобу ответчика – ревкомиссии удовлетворить.

Представители заинтересованных лиц: ГУ «Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Астаны», Предприятия оставил разрешение судьбы кассационных жалоб на усмотрение суда. Иные лица, участвовавшие в судах предыдущих инстанций, надлежаще извещенные о дате, времени и формате судебного заседания, на него не явились, о причинах неявки суду не сообщили, что согласно части первой статьи 115 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) не препятствует его проведению.

В соответствии с частью первой статьи 169 АППК порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК) , если иное не установлено настоящей статьей.

Частью пятой статьи 438 ГПК предусмотрено, что основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

Изучив материалы дела, заслушав участников судебного заседания и обсудив доводы кассационных жалоб истца и ответчика, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Кассаторы оспаривают выводы местных судов по предписанию ревкомиссии в части, а именно:

истец – в части оставления в силе предписания о принятии мер дисциплинарного характера к должностным лицам УТЭК и Предприятия за нарушения законодательства;

ответчик – в части признания его действий по установлению нарушений, указанных в пункте 5 аудиторского отчета и пункте 11 аудиторского заключения, незаконными.

1. Давая правовую оценку предписанию ревкомиссии о возложении обязанности на истца принять меры дисциплинарного характера к должностным лицам УТЭК и Предприятия, СМАС не принял доводы истца по субъектам и срокам их привлечения к дисциплинарной ответственности, так как законодательством не предусмотрено определение аудитором конкретных виновных должностных лиц и установление сроков их привлечения к дисциплинарной ответственности. Суд указал, что эти вопросы относятся к компетенции истца и подлежат разрешению согласно законодательству о государственной службе.

Суд апелляционной инстанции согласился с таким выводом СМАС.

Кроме того, установлено, что письмом ревкомиссии от 20 марта 2023 года №01-01-2/370 истец был информирован о снятии с контроля пункта 1 предписания в части принятия мер дисциплинарного взыскания к виновным лицам Предприятия в связи с предоставлением Предприятием информации о назначении генерального директора с 1 сентября 2022 года.

Судебная коллегия, соглашаясь с выводами местных судов, также не принимает довод кассационной жалобы истца о том, что должностные лица, осуществлявшие руководство деятельностью УТЭК в период с 1 января 2020 года по 31 августа 2021 года, уже не работают в УТЭК, соответственно, предписание ответчика в рассматриваемой части является неисполнимым.

Такой довод кассатора не является основанием для признания предписания ревкомиссии незаконным, как и не является основанием для отмены либо изменения оспариваемых истцом судебных актов в этой части.

2. Вместе с тем, суд первой инстанции согласился с доводами истца о том, что действия ревкомиссии относительно установления нарушений со стороны истца, указанных в пункте 5 аудиторского отчета, и отраженных в пункте 11 аудиторского заключения, являются незаконными.

Суть указанного нарушения истца, по мнению ревкомиссии, в том, что в рамках ТЭО «Развитие систем водоснабжения и водоотведения до 2030

(2) года», утвержденного 16 февраля 2015 года, по истечении 3-х лет после его утверждения, УТЭК продолжало разрабатывать ПСД на несколько объектов, то есть эти ПСД утверждены на основе устаревшего ТЭО.

Удовлетворение иска в этой части суд первой инстанции обосновал тем, что (ключевые доводы) :

a) по нарушениям, указанным в пункте 5 аудиторского заключения, ревкомиссией письмом от 28 ноября 2022 года № 07-3/1744 в ГУ «Управление контроля и качества городской среды города Астаны» (Управление контроля) направлены материалы аудиторской проверки с указанием нарушений, свидетельствующих о наличии признаков состава административного правонарушения по части первой статьи 312 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (КоАП) .

Письмом Управления контроля от 19 декабря 2022 года дан ответ о том, что по представленным документам не представляется возможным привлечь виновных к административной ответственности, так как ревкомиссией не указаны: конкретные данные субъекта и объекта; квалификация статьи КоАП, под признаки которой попадает нарушение; b) развитие системы водоснабжения и водоотведения, системы ливневой канализации являются бюджетными инвестиционными дорогостоящими проектами. Эти проекты актуальны для столицы с учетом поручения Главы государства о строительстве и реконструкции систем водоснабжения и водоотведения, канализационной сети о наличии дефицита мощности подачи питьевой воды в связи с застройкой города;

c) в силу статьи 157 Бюджетного кодекса Республики Казахстан бюджетные инвестиционные проекты реализуются в соответствии с их утвержденными в установленном порядке ТЭО;

d) в случае, если по решению заказчика возникла обоснованная необходимость корректировки проектной (проектно-сметной) документации, утвержденной в установленном порядке, то корректировка предпроектной документации (при наличии) не требуется;

e) согласно пункту 75 Правил №299[1] по ранее прошедшим комплексную вневедомственную экспертизу ТЭО или ПСД, в которые вносятся обоснованные изменения и (или) дополнения, оказывающие влияние на прежние проектные решения и утвержденные основные техникоэкономические показатели, повторная (новая) экспертиза проводится по откорректированным разделам;

f) отсутствуют аудиторские доказательства того, что разработанными или разрабатываемыми ПСД вносятся изменения или дополнения, оказывающие влияние на прежние проектные решения и утвержденные основные технико-экономические показатели в ТЭО, значит, корректировки, проведение повторной экспертизы и переутверждения ТЭО не требуются;

1 Правила проведения комплексной вневедомственной экспертизы технико-экономических обоснований и проектно-сметной документации, предназначенных для строительства новых, а также изменения (реконструкции, расширения, технического перевооружения, модернизации и капитального ремонта) существующих зданий и сооружений, их комплексов, инженерных и транспортных коммуникаций независимо от источников финансирования, утвержденных приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 1 апреля 2015 года№299

g) ТЭО «Развитие систем водоснабжения и водоотведения до 2030 года» прошло комплексную вневедомственную экспертизу со сроком строительства – 10 лет, следовательно, ТЭО актуально в течение этого периода;

h) достаточные и убедительные доказательства того, что предпроектная документация (ТЭО) является устаревшей и для ее реализации требуются корректировки, проведение повторной экспертизы и переутверждение в ходе государственного аудита не установлены;

i) для установления нарушения пункта 7 статьи 60 Закона об АГСД аудитору следовало провести анализ данной нормы закона в совокупности с вышеуказанными нормами права и особенностями реализации бюджетных инвестиционных проектов;

j) в силу статьи 12 АППК все сомнения, противоречия и неясности законодательства Республики Казахстан об административных процедурах толкуются в пользу участника административной процедуры.

3. Оставляя это решение СМАС без изменений, и, соглашаясь с его выводами в полном объеме, апелляционный суд указал, что (ключевые доводы) : a) ревкомиссия по направленным ею в Управление контроля материалам аудита для возбуждения дела об административном правонарушении не устранила замечания этого Управления, в последующем материалы повторно в Управление контроля ревкомиссией не направлялись;

b) по делу не установлены достоверные, относимые и допустимые доказательства того, что предпроектная документация (ТЭО) является устаревшей и для ее реализации требуются корректировки, проведение повторной экспертизы и переутверждение в ходе государственного аудита.

4. Проверив вышеизложенные и иные выводы судов, судебная коллегия считает, что хоть они и приводили в своих судебных актах нижеследующие нормы законодательства, но не применили их в контексте обстоятельств данного дела.

В соответствии с буквальным смыслом подпункта 12) пункта 1 Закона об АГСД в предпроектную документацию входит технико-экономические обоснования строительства, технико-экономические расчеты, результаты научных исследований и инженерных изысканий, технологические и конструктивные расчеты, эскизы, макеты, обмеры и результаты обследований объектов, а также иные исходные данные и материалы, необходимые для принятия решений о разработке проектной документации и последующей реализации проектов. Из материалов дела следует, что ТЭО «Развитие систем водоснабжения и водоотведения города Астаны до 2030 года» №01-0721/14 от 27 ноября 2014 года утверждено приказом председателя РГУ «Комитет по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства и управления земельными ресурсами Министерства национальной экономики Республики Казахстан №65-ПИР от 16 февраля 2015 года .

По требованию пункта 7 статьи 60 Закона об АГСД предпроектная документация, по которой в течение трех и более лет после ее утверждения в порядке, установленном законодательством, не была разработана и утверждена проектно-сметная документация, считается устаревшей и используется для реализации после корректировки, проведения повторной экспертизы и переутверждения в установленном законодательством порядке.

Несмотря на это, истец после истечения трехлетнего периода с момента утверждения вышеназванного ТЭО продолжал разрабатывать ПСД по отдельным объектам на основе этого ТЭО (в 2020 году – 11 проектов, в 2021 году – 15 проектов, с января по август 2022 года – 10 проектов) .

Судами установлено, что в рамках ТЭО приоритетность проектов определяется исходя из интенсивности застройки районов и микрорайонов столицы, а также наличием в них существующей инженерной инфраструктуры и ее пропускной способности. Проекты по строительству сетей технического водоснабжения, предусмотренные ТЭО, истцом не реализовывались ввиду отсутствия технической и разрешительной документации, которая не разрабатывалась в связи с отсутствием источника технической воды .

Из вышеуказанных норм и обстоятельств дела следует, что выводы судов о том, что корректировки, проведение повторной экспертизы и переутверждения ТЭО не требуются, являются ошибочными.

Местные суды также ссылались на пункт 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Республики Казахстан о том, что в случае если по решению заказчика возникла обоснованная необходимость корректировки проектной (проектно-сметной) документации, утвержденной в установленном порядке, то корректировка предпроектной документации (при наличии) не требуется.

Однако в данном деле ссылка на указанную правовую норму не корректная, так как установленные ревкомиссией нарушения заключаются не в отсутствии либо наличии корректировки ПСД, а в отсутствии актуализации самого ТЭО после истечения установленного законом срока, то есть трех лет.

Местные суды указали, что ТЭО «Развитие систем водоснабжения и водоотведения города Астаны до 2030 года» является актуальным на том основании, что оно рассчитано на 10 лет. Вместе с тем, как обоснованно указывает ревкомиссия, такой вывод некорректен, поскольку в ТЭО утвержден срок строительства объектов, а не срок использования ТЭО для проектирования предусмотренных им объектов.

Таким образом, следует отметить, что местные суды не применили нормы материального и процессуального закона, подлежащие применению (пункт 7 статьи 60 Закона АГСД) и применили нормы, не подлежащие применению (пункт 2 статьи 157 Бюджетного кодекса) , что привело их к вынесению неправомерных судебных актов, что влечет их изменение.

Наряду с этим кассатор – ревкомиссия указывает на то, что суды необоснованно рассмотрели иск в части пункта 5 аудиторского отчета и пункта 11 аудиторского заключения, так как они, по мнению кассатора, не обладают признаками административного акта, соответственно, иск в этой части должен был быть возвращен как неподлежащий рассмотрению в административном судопроизводстве.

В этой части суды предыдущих инстанций, с одной стороны, правомерно указали, что при наличии предписания, имеющего правовые последствия, аудиторские отчет и заключение не могут быть самостоятельным предметом административного судопроизводства, они выступают в качестве доказательств по делу, так как в них указываются и обобщаются выявленные в ходе аудита нарушения с описанием характера нарушений, нормативные правовые акты, нормы и положения которых нарушены, а также обоснования и выводы аудиторов.

С другой стороны, суды обосновали рассмотрение иска в части оспаривания действий ревкомиссии по установлению нарушений, указанных в пункте 5 аудиторского отчета и пункте 11 аудиторского заключения, на том основании, что эти действия ответчика затрагивают права и интересы истца. В связи с этим такие действия ревкомиссии могут быть самостоятельным предметом судебного рассмотрения, так как не связаны с ее предписанием.

Однако вывод судов о том, что действия ответчика по установлению нарушений, указанных в пункте 5 аудиторского отчета и пункте 11 аудиторского заключения, не связаны с оспариваемым предписанием, является неверным. В предписании прямо указано, что подробное описание фактов выявленных нарушений и недостатков приводится в прилагаемом аудиторском заключении.

Более того, подпунктом 1) пункта 1 предписания ревкомиссия поручает истцу в срок до 20 января 2023 года принять меры дисциплинарного взыскания к должностным лицам УТЭК и Предприятия по выявленным нарушениям законодательства Республики Казахстан. При этом предписание в этом подпункте не содержит прямой привязки к конкретным пунктам аудиторского отчета или заключения. Соответственно, в этой части предписание распространяется на все нарушения, выявленные в ходе аудиторского мероприятия.

Отсюда следует, что подпункт 1) пункта 1 предписания находится в прямой причинно-следственной связи с оспариваемыми действиями ревкомиссии, которые имели место в рамках административной процедуры – проведении аудиторского мероприятия.

Это означает, что оспариваемые истцом действия ответчика по установлению нарушений, указанных в пункте 5 аудиторского отчета и пункте 11 аудиторского заключения, не конкретизированные в предписании, но находящиеся с последним в прямой причинно-следственной связи, несут обременяющие последствия для истца и в этом контексте по данному делу правомерно рассмотрены местными судами по существу, однако, как упомянуто выше, они пришли к неверным выводам.

Руководствуясь частями первой и четвертой статьи 169 АППК, подпунктом 8) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан

ПОСТАНОВИЛА:

Решение специализированного межрайонного административного суда города Астаны от 31 марта 2023 года и постановление судебной коллегии по административным делам суда города Астаны от 1 июля 2023 года по данному административному делу изменить.

Отменить вышеуказанные судебные акты в части удовлетворении иска государственного учреждения «Управление топливно-энергетического комплекса и коммунального хозяйства города Астана» о признании незаконными действий государственного учреждения «Ревизионная комиссия по городу Астане» по установлению нарушений, указанных в пункте 5 аудиторского отчета, в пункте 11 аудиторского заключения, утвержденного постановлением ответчика №20-Қ от 21 декабря 2022 года. Вынести новое решение: в удовлетворенной части иска отказать. Судебные акты в остальной части оставить в силе.

Кассационную жалобу государственного учреждения «Ревизионная комиссия по городу Астане» удовлетворить.

Кассационную жалобу государственного учреждения «Управление топливно-энергетического комплекса и коммунального хозяйства города Астана» оставить без удовлетворения.

С. Баймаханов Г. Альжанов Е. Умралиев

Председательствующий судья

Судьи