ПОСТАНОВЛЕНИЕ

30 июня 2022 года

№6001-22-00-6ап/164 город Нур-Султан

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе:

председательствующего - судьи Баймаханова С.У.,

судей - Данияровой Ш.Т., Умралиева Е.Д.,

рассмотрев в письменном производстве административное дело по иску КГП «Восточно-Казахстанская областная больница» (истец, Областная больница) к ГУ «Р[...] комиссия по Восточно-Казахстанской области» (ответчик, Р[...] комиссия) об оспаривании предписания последнего об устранении выявленных нарушений истца,

поступившее по кассационной жалобе Р[...] комиссии на решение специализированного межрайонного административного суда Восточно-Казахстанской области (СМАС) от 20 сентября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам ВосточноКазахстанского областного суда от 9 декабря 2021 года,

УСТАНОВИЛА:

Истцом за счет республиканского бюджета реализовывался проект «Капитальный ремонт здания прачечной и кровли гаража КГП на ПХВ Восточно-Казахстанской областной больницы» (проект).

Протоколом №1 от 1 июня 2020 года рабочей группой в составе представителей заказчика, авторского и технического надзоров, подрядчика приняты технические решения по внутреннему ремонту комнат архива, не предусмотренному проектом, но не превышающему его сметную стоимость.

На основании этого протокола заказчик утвердил ведомость исключаемых и добавляемых работ по проекту, которой предусмотрены демонтажные и монтажные работы по замене отдельных конструктивных элементов здания, в том числе комнат архива: смена дверных и оконных заполнений, покрытий полов, систем отопления и электроснабжения, ремонт фасада, устройство отмостки, кровли, входных групп, отделка стен и потолков, устройство систем водопровода и вентиляции, установка санитарно-технических приборов, устройство пожарной сигнализации.

Р[...] комиссией проведен государственный аудит в Областной больнице, по итогам которого составлены: аудиторский отчет от 19 марта 2021 года, аудиторское заключение от 11 мая 2021 года и в последующем вынесено оспариваемое истцом предписание от 11 мая 2021 года №7.

П[...] Областной больнице поручается возместить суммы необоснованного использования бюджетных средств в размере 4 243,4 тыс. тенге, из них 4 102,2 тыс. тенге в республиканский бюджет, 141,2 тыс. тенге в местный бюджет, а также принять меры по рассмотрению ответственности должностных лиц, допустивших нарушения законодательства.

Истец добровольно исполнил предписание по возмещению 141,2 тыс. тенге в местный бюджет.

По мнению ответчика, истцом неправомерно использованы 4 102,2 тыс. тенге, поскольку они затрачены на ремонт комнат архива, не предусмотренный проектно-сметной документацией (ПСД).

Истец обратился в суд с иском о признании незаконным и отмене предписания Р[...] комиссии от 11 мая 2021 года №7.

Иск мотивирован тем, что истец не согласен с приведенным выводом Р[...] комиссии и считает, что не допускал нарушений принципов адресности и целевого расходования бюджетных средств, выделенных на капитальный ремонт здания прачечной и кровли гаража Областной больницы[1] , поскольку комнаты архива расположены в здании прачечной и не являются отдельным объектом. Следовательно, бюджетные средства на ремонт прачечной, по мнению истца, израсходованы в соответствии с их целевым назначением и на предусмотренный проектом объект.

Решением СМАС от 20 сентября 2021 года иск удовлетворен.

П[...] комиссии признано незаконным и отменено в части поручения Областной больнице возместить суммы необоснованного использования бюджетных средств в размере 4 102,2 тысячи тенге. На ответчика возложена обязанность в месячный срок со дня вступления судебного акта в законную силу сообщить суду о результатах исполнения его решения. Разрешен вопрос по возврату истцу государственной пошлины.

Постановлением судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 9 декабря 2021 года решение СМАС оставлено без изменения, апелляционная жалоба Р[...] комиссии, апелляционное ходатайство прокурора - без удовлетворения. Не согласившись с судебным актом суда апелляционной инстанции, Р[...] комиссия в своей кассационной жалобе просит отменить его и отказать в удовлетворении исковых требований истца. По ее мнению судом, недостаточно изучены обстоятельства допущения объектом аудита нарушений, установленных аудитом, и не в полной мере применены нормы законодательства Республики Казахстан.

В отзыве на кассационную жалобу истец указывает, что бюджетные средства расходованы им в рамках договора о государственных закупках по целевому назначению - на капитальный ремонт здания прачечной, а внесенные изменения оформлены в виде технического решения, что не требует корректировки ПСД и повторной государственной экспертизы. Архивные помещения не являются отдельным объектом и расположены в здании прачечной и это подтверждено техническим паспортом на здание.

В соответствии с частью первой статьи 169 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции

1 Договор о государственных закупках от 29 апреля 2020 года №437 по проекту «Капитальный ремонт здания прачечной и кровли гаража КГП на ПХВ «Восточно-Казахстанская областная больница Управления здравоохранения Восточно-Казахстанской области». определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК), если иное не установлено настоящей статьей. Частью пятой статьи 438 ГПК предусмотрено, что основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

Исследовав материалы и обстоятельства дела, изучив письменные отзывы его участников, обсудив кассационную жалобу ответчика и заключение представителя Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан, поддержавшего доводы автора кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Доводы кассатора (с дополнениями) заключаются в том, что:

1. ремонт комнат архива относится к капитальному ремонту и должен был быть осуществлен по скорректированному ПСД с прохождением повторной экспертизы (эта позиция основана на заключении судебной экспертизы №42 от 13 сентября 2021 года (далее - судебная экспертиза №42);

2. заключение специалиста ГАСК о том, что ремонт комнат архива является текущим ремонтом и не требует корректировки ПСД, противоречит заключению судебной экспертизы №42, однако суд первой инстанции ссылается на это заключение специалиста ГАСК;

3. неправомерна позиция суда первой инстанции о том, что авторский и технический надзоры являются контролирующими органами и основанные на их действиях и доводах выводы суда не обоснованы;

4. в договор о государственных закупках не вносились изменения и дополнения по включению в него работ по ремонту комнат архива. Работы, выполненные по техническому решению, официально не зарегистрированному на веб-портале государственных закупок, осуществлены незаконно;

5. рассмотрение данного дела в рамках АППК не обосновано с учетом статуса Р[...] комиссии и принимаемых ею актов по результатам государственного аудита, в том числе по фактам неэффективного планирования и, как следствие, нецелевого и необоснованного использования бюджетных средств, так как действие АППК не распространяется на отношения, регулируемые бюджетным законодательством в части порядка осуществления государственного и бюджетного видов планирования.

По доводу 1 о том, что ремонт комнат архива относится к капитальному ремонту и должен был быть осуществлен по скорректированному ПСД с прохождением повторной экспертизы.

Заключением судебной экспертизы №42 установлено, что добавляемые в проект виды работ по ремонту комнат архива, исключаемые виды работ и добавляемые техническим решением виды работ относятся к капитальному ремонту и эти работы не соответствовали ранее утвержденной ПСД, прошедшей государственную экспертизу.

Однако в этом же заключении указано, что исключенные и включенные работы не повлияли на конструктивную схему объекта, на объемнопланировочные, инженерно-технические или технологичные проектные решения по ПСД, на утвержденные технико-экономические показатели. При этом улучшились характеристики отремонтированного объекта.

Следует отметить, согласно пункту 5 статьи 60 Закона Республики Казахстан «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» порядок утверждения, а также внесения изменений в утвержденную предпроектную и проектную (проектно-сметную) документацию определяется как Законом, так и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан. В этой связи судами первой и апелляционной инстанций правомерно применены положения подзаконных актов, в частности, Правил утверждения проектов (технико-экономических обоснований и проектно-сметной документации), предназначенных для строительства объектов за счет бюджетных средств и иных форм государственных инвестиций, утвержденных приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 2 апреля 2015 года №304 (Правила №304), Правил организации деятельности и осуществления функций заказчика (застройщика), утвержденных Приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 19 марта 2015 года №229 (Правила №229). В соответствии с подпунктом 19) пункта 11 Правил №229 заказчик рассматривает предложения и по согласованию с разработчиком ПСД принимает решения по внесению изменений в утвержденную ПСД не принципиального характера , не влияющих на конструктивную схему объекта, на его объемно-планировочные, инженерно-технические или технологические проектные решения и на утвержденные техникоэкономические показатели, с последующим оформлением и сдачей на хранение.

Кроме того, судами приведен пункт 7.8. СН РК 1.02-03-2011 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав проектной документации на строительство», согласно которому ранее утвержденная ПСД может перерабатываться и подлежать переутверждению, если до начала реализации проекта или в ходе строительства намеченного объекта возникла обоснованная необходимость внесения в нее изменений и (или) дополнений принципиального характера , влияющих на конструктивную схему объекта, его объемно-планировочные, инженерно-технические или технологические проектные решения, а также иные объективные факторы, затрагивающие стоимостные и другие утвержденные технико-экономические показатели.

Согласно пункту 16 Правил № 304, ранее утвержденная ПСД подлежит корректировке с прохождением комплексной вневедомственной экспертизы, если до начала или в ходе строительства намеченного объекта возникла обоснованная необходимость внесения в нее изменений и (или) дополнений существенного характера , влияющих на конструктивную схему объекта, его объемно-планировочные, инженерно-технические и (или) технологические проектные решения, включая замену инженерного и (или) технологического оборудования, основных материалов и (или) изделий, изменяющих техникоэкономические показатели.

Однако, как отмечено выше, по заключению судебной экспертизы №42 исключенные и включенные работы, в том числе по комнатам архива, не повлияли на конструктивную схему объекта, на объемно-планировочные, инженерно-технические или технологичные проектные решения по ПСД, на утвержденные ПСД технико-экономические показатели и характеристики отремонтированного объекта улучшились.

При этом ответчиком не оспаривается, что помещения архива расположены в здании прачечной, капитальный ремонт которой предусмотрен проектом.

Учитывая вышеизложенные правовые нормы, а также обстоятельства дела, судебная коллегия поддерживает выводы судов о том, что техническое решение по внесению изменений в утвержденную ПСД не принципиального характера, не влияющих на конструктивную схему объекта, на его объемнопланировочные, инженерно-технические или технологические проектные решения, заказчиком принято правомерно.

По доводу №2 - заключение специалиста ГАСК о том, что ремонт комнат архива является текущим ремонтом и не требует корректировки ПСД, противоречит заключению судебной экспертизы №42, однако суд первой инстанции ссылается на это заключение специалиста ГАСК.

Данное заключение специалиста ГАСК предоставлено в рамках аудита, как это указано в аудиторском отчете Р[...] комиссии от 19 марта 2021 года (стр. 61, том 4). Суд первой инстанции лишь констатировал выводы данного специалиста, при этом прямо указал, что отнесение ремонтных работ по помещениям архива к текущему ремонту представителем ГАСК не было обосновано соответствующими доводами.

В этой связи утверждение кассатора о том, что суд первой инстанции ссылается (обосновывает свои выводы) на заключение специалиста ГАСК, не соответствует действительности и в этой части признается несостоятельным.

По доводу №3 - неправомерна позиция суда первой инстанции о том, что авторский и технический надзоры являются контролирующими органами и основанные на их действиях и доводах выводы суда не обоснованы .

Подпунктом 1) статьи 1 Закона Республики Казахстан «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» (Закон) установлено, что авторский надзор - это правомочия автора по осуществлению контроля за: разработкой проекта строительства (строительной документации), осуществляемого автором (авторами) архитектурного и градостроительного произведения; реализацией проекта строительства, осуществляемого его разработчиками, включая автора (авторов) архитектурного или градостроительного произведения.

Согласно подпункту 59) статьи 1 Закона технический надзор - надзор за строительством на всех стадиях реализации проекта, включая качество, сроки, стоимость, приемку выполненных работ и сдачу объектов в эксплуатацию.

Архитектурно-строительный контроль и надзор наряду с уполномоченным по делам архитектуры, градостроительства и строительства, местными исполнительными органами в пределах их контрольных функций осуществляют, в том числе заказчик, путем организации технического надзора за строительством и приемки объекта в эксплуатацию, а также разработчики проектной документации путем ведения авторского надзора за строительством (подпункты 3), 4) пункта 1 статьи 31 Закона).

Это означает, что субъекты, осуществляющие авторский и технический надзоры Законом отнесены к структурам, осуществляющим контролирующие и надзорные функции в сфере строительства. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 4-1) статьи 31-1 Закона при выявлении незаконных переоборудования и перепланировки жилых и нежилых помещений органы государственного архитектурностроительного контроля и надзора принимают решения (выдают предписания) об устранении заказчиком допущенных нарушений в установленные сроки; о приостановлении строительно-монтажных работ. Однако в материалах дела не содержится сведений о том, что компетентные органы государственного архитектурно-строительного контроля и надзора выносили такие предписания в адрес истца. Учитывая вышеизложенное, довод №3 автора кассационной жалобы с правовой позиции является несостоятельным. По доводу №4 - в договор о государственных закупках не вносились изменения и дополнения по включению в него работ по ремонту комнат архива. Работы, выполненные по техническому решению, официально не зарегистрированному на веб-портале государственных закупок, осуществлены незаконно .

Судебная коллегия соглашается с доводами истца о том, что основания внесения изменений в заключенный договор о государственных закупках (договор) предусмотрены пунктом 2 статьи 45 Закона Республики Казахстан «О государственных закупках».

При этом в числе таких оснований не предусмотрено внесение изменений в заключенный договор в части включения и/или исключения видов работ по ремонту помещений при неизменности как общей суммы договора, так и за единицу товара, работ и услуг по такому договору.

Из кассационной жалобы ответчика и материалов дела, в том числе аудиторского отчета от 19 марта 2021 года, аудиторского заключения от 11 мая 2021 года не усматривается, что произведенный ремонт комнат архива повлиял на сроки и сумму соответствующего договора. Это подтверждается заключением судебной экспертизы №42, в котором указано, что стоимость исключаемых работ соответствовала стоимости добавляемых работ, характеристики архива улучшились, поскольку увеличились сроки эксплуатации и условия хранения архивной документации. Эти выводы заключения судебной экспертизы №42 ответчиком не оспариваются.

По доводу №5. Р[...] комиссия считает, что рассмотрение данного дела в рамках АППК не обосновано с учетом ее статуса и принимаемых ею актов по результатам государственного аудита, в том числе по фактам неэффективного планирования и, как следствие, нецелевого и необоснованного использования бюджетных средств, так как действие АППК не распространяется на отношения, регулируемые бюджетным законодательством в части порядка осуществления государственного и бюджетного видов планирования.

Согласно подпункту 7) части первой статьи 4 АППК под административным органом понимается государственный орган, орган местного самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иная организация, которые в соответствии с законами Республики Казахстан наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия)

В свою очередь административный акт - это решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами Республики Казахстан права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц (подпункт 4) части первой статьи 4 АППК).

В публично-правовых отношениях одна сторона (административный орган) имеет властное воздействие на вторую сторону (физические и юридические лица). При этом акты административного органа представляют собой одностороннее властное решение этого органа, которое содержит требование к его адресату совершить либо воздержаться от совершения действия или принятия решения.

Исходя из властных полномочий административного органа, его акт может как реализовывать, так и ограничивать, умалять или иным образом воздействовать на реализацию прав и законных интересов субъектов, в чей адрес вынесен административный акт. И, как правило, такой акт влечет правовые последствия для определенного круга лиц, а также обеспечен государственным принуждением за его неисполнение.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» (Закон о ГАиФК) ревизионные комиссии областей, городов республиканского значения, столицы входят в систему органов государственного аудита и финансового контроля.

Требования органов государственного аудита и финансового контроля, данные ими в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения объектами государственного аудита (пункт 1 статьи 21 Закона о ГАиФК).

При этом одной из мер реагирования финансового контроля является вынесение обязательного для исполнения всеми государственными органами, организациями и должностными лицами предписания об устранении выявленных нарушений и о рассмотрении ответственности лиц, их допустивших (подпункт 1) пункта 2 статьи 5 Закона о ГАиФК).

Пункт 3 статьи 25 Закона о ГАиФК устанавливает, что должностные лица объекта государственного аудита несут ответственность за неисполнение предписаний органов государственного аудита и финансового контроля в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях (КоАП).

Из вышеприведенных норм АППК и Закона ГАиФК следует, что Р[...] комиссия входит в число административных органов и принимает административные акты, обязательные для исполнения объектами государственного аудита и финансового контроля под угрозой наступления ответственности за его неисполнение.

Это означает, что отношения между Р[...] комиссией и истцом, а также их спор носят публично-правовой характер. При этом оспариваемое истцом предписание ответчика является обременяющим административным актом, поскольку, имея властное воздействие на истца, налагает на него обязанность по его исполнению под угрозой наступления ответственности за неисполнение, как это предусматривает Закон о ГАиФК и КоАП.

Таким образом, публично-правовой спор между истцом и ответчиком входит в юрисдикцию административного судопроизводства в соответствии с частью второй статьи 102 АППК. Далее, согласно подпункту 3 части четвертой статьи 3 АППК порядок административных процедур, установленный настоящим Кодексом, не распространяется на отношения, регулируемые бюджетным законодательством Республики Казахстан в части порядка осуществления государственного и бюджетного видов планирования. Отношения, регулируемые бюджетным законодательством Республики Казахстан в части порядка осуществления государственного и бюджетного видов планирования, и аудиторское мероприятие по проверке эффективности планирования бюджетных средств это две разные процедуры и категорий правоотношений. Вышеуказанная норма АППК подпункта 3 части четвертой статьи 3 АППК не применима к отношениям между Р[...] комиссии и объектами государственного аудита, а также к ее деятельности при проведении аудиторских мероприятий, которая в данном случае регулируется не бюджетным законодательством, а законодательством в сфере государственного аудита и финансового контроля. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что при планировании и осуществлении аудиторских мероприятий, а также в принимаемых актах ревизионные комиссии руководствуются не бюджетным законодательством, а нормами и требованиями отраслевого Закона о ГАиФК, который непосредственно регламентирует их деятельность.

Кроме того, как следует из Поручения на проведение аудиторского мероприятия №6-4-Т от 4 февраля 2021 года целью проведенного ответчиком аудиторского мероприятия в Областной больнице является оценка эффективности использования бюджетных средств, выделенных на капитальные расходы медицинских организаций здравоохранения, а также эффективности использования активов государства.

Согласно аудиторскому отчету от 19 марта 2021 года, аудиторскому заключению от 11 мая 2021 года и предписанию от 11 мая 2021 года №7 претензии ответчика к истцу не касались порядка осуществления государственного и бюджетного видов планирования в части произведенного ремонта комнат архива, а сформулированы ответчиком как «необоснованное использование бюджетных средств».

Таким образом, довод №5 кассационной жалобы судебная коллегия считает юридически несостоятельным.

В совокупности вышеизложенного судебная коллегия считает, что суды первой и апелляционной инстанций применили подлежащие применению нормы материального и процессуального права, выяснили круг обстоятельств, имеющих значение для дела, и правомерно разрешили его, руководствуясь принципами законности, справедливости и разумности.

При таких обстоятельствах правовых оснований для отмены либо изменения оспариваемых ответчиком судебных актов не имеется, как и нет оснований для удовлетворения его кассационной жалобы.

Руководствуясь частями первой и четвертой статьи 169 АППК, подпунктом 1) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан

ПОСТАНОВИЛА:

Решение специализированного межрайонного административного суда Восточно-Казахстанской области от 20 сентября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 9 декабря 2021 года оставить в силе, кассационную жалобу ГУ «Р[...] комиссия по Восточно-Казахстанской области» - без удовлетворения.

С. Баймаханов Ш. Даниярова Е. Умралиев

Председательствующий судья

Судьи