ПОСТАНОВЛЕНИЕ

5 апреля 2022 года 6001-22-00-6ап/18

город Нур-Султан

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе:

председательствующего – председателя судебной коллегии Тукиева А.С., судей – Нажмиденова Б.Т., Умралиева Е.Д.,

при участии:

представителя истца – ГУ «Управление государственного архитектурностроительного контроля Актюбинской области» М[...], представителя ответчика – прокуратуры района Астана города Актобе М[...],

рассмотрев в открытом судебном заседании посредством мобильной видеоконференцсвязи административное дело по иску ГУ «Управление государственного архитектурно-строительного контроля Актюбинской области» (УГАСК, истец) к прокуратуре района Астана города Актобе (прокуратура, ответчик), поступившее по кассационной жалобе истца на определение специализированного межрайонного административного суда Актюбинской области (СМАС) от 14 октября 2021 года и определение судебной коллегии по административным делам Актюбинского областного суда от 30 ноября 2021 года,

УСТАНОВИЛА:

УГАСК обратилось в суд с иском о признании незаконным и отмене представления прокуратуры об устранении нарушений законности от 8 сентября 2021 года №2-03-21-06106 (П[...]).

Определением СМАС от 14 октября 2021 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Актюбинского областного суда от 30 ноября 2021 года, иск возвращен как не подлежащий рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Не соглашаясь с данными судебными актами, истец в кассационной жалобе просит отменить их и направить дело на новое рассмотрение.

В соответствии с частью первой статьи 169 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК), если иное не установлено настоящей статьей.

Согласно части пятой статьи 438 ГПК основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норма материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

Изучив материалы дела, заслушав участников судебного заседания, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Смысл доводов кассационной жалобы сводится к следующему.

Довод 1. О[...] должно производиться в соответствии с правилами главы 29 ГПК, нормы которой перешли в АППК.

Данный довод, а также присутствующие в тексте кассационной жалобы ссылки на главу 29 ГПК не могут быть приняты во внимание, поскольку ее содержание утратило юридическую силу и оно не тождественно правовой природе новых принципов и положений АППК.

Довод 2. Представитель истца не согласен с выводами судов о том, что П[...] не является административным актом. Он считает, что оно затрагивает интересы УГАСК, то есть истца, хоть и адресовано акимату Актюбинской области. Обосновывает это тем, что на основании постановления исполняющего обязанности прокурора района Астана города Актобе от 5 октября 2021 года судом в отношении руководителя УГАСК С[...] наложено административное взыскание в виде штрафа.

В соответствии с подпунктом 4) части первой статьи 4 АППК административный акт – решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами Республики Казахстан права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц. АППК выделяет два обособленных вида административного акта: обременяющий и благоприятный.

Под обременяющим административным актом подразумевается акт, отказывающий в реализации, ограничивающий , прекращающий право участника административной процедуры или возлагающий на него обязанность, а также иным образом ухудшающий его положение (подпункт 3) части первой статьи 4 АППК).

Благоприятный административный акт – это акт, реализующий право участника административной процедуры или прекращающий возложенную на него обязанность, а также иным образом улучшающий его положение (подпункт 21) части первой статьи 4 АППК).

В оспариваемом истцом П[...] прокуратурой предлагается : рассмотреть представление и принять действенные меры, направленные на устранение и недопущение впредь изложенных нарушений; принять комплекс мер по недопущению впредь ненадлежащего рассмотрения обращений физических и юридических лиц, сверки актов приемки, уведомлений о начале строительства;

привести в соответствие с законодательством о долевом строительстве все строящиеся объекты, в том числе с привлечением к административной ответственности застройщиков, привлекающих денежные средства граждан до возведения каркаса жилого дома;

решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц УГАСК, допустивших нарушения законности, в том числе руководителя УГАСК С[...], руководителя отдела Т[...]. и главного специалиста А[...]. за дисциплинарные проступки, дискредитирующие государственную службу;

о дате и времени рассмотрения акта прокурорского надзора сообщить в прокуратуру района для обеспечения участия сотрудника прокуратуры;

о результатах рассмотрения П[...] и принятых мерах сообщить в прокуратуру района Астана города Актобе в установленные законодательством сроки с приложением подтверждающих документов.

Как следует из буквального смысла вышеприведенных формулировок, П[...] не содержит властных повелений акимату Актюбинской области непосредственно исполнить меры, изложенные в нем.

П[...] также не содержит формулировок, реализующих , ограничивающих , прекращающих права, возлагающих или прекращающих обязанности или иным образом ухудшающих либо улучшающих положение истца. Отсюда следует, что данное П[...] не отвечает вышеприведенным критериям административного акта. П[...] также не содержит прямых властных указаний и к акимату Актюбинской области об обязанности непосредственно исполнить содержащиеся в нем предложения прокуратуры.

В суде кассационной инстанции представитель прокуратуры района Астана города Актобе сообщил, что П[...] не обязывает акимат Актюбинской области и истца беспрекословно исполнять его, поскольку носит рекомендательный характер и обязательно лишь для рассмотрения.

Эта позиция согласуется с нормой пункта 2 статьи 27 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» (Закон о прокуратуре), согласно которой П[...] подлежит рассмотрению с принятием мер по устранению указанных в нем нарушений законности.

Истец полагает, слова «с принятием мер» в данной норме означают, что П[...] не носит рекомендательный характер, а обязательно к непосредственному исполнению.

Судебная коллегия считает, что включение в указанную норму слов «с принятием мер» не изменяет правовой статус представлений прокуратуры. Об этом свидетельствуют иные положения пункта 2 статьи 27 Закона о прокуратуре, как то: прокурор вправе участвовать в рассмотрении представления, должен быть уведомлен о времени и месте его рассмотрения , ему сообщается о результатах рассмотрения и принятых мерах.

Более того, Закон о прокуратуре разграничивает акты прокурорского надзора по обязательности их рассмотрения либо исполнения. Так, если протест и представления обязательны к рассмотрению (пункт 4 статьи 24, пункт 2 статьи 27), то указания и постановления подлежат обязательному исполнению (пункт 2 статьи 26, пункт 2 статьи 28).

Таким образом, оспариваемое истцом П[...] является обязательным к рассмотрению, а не к исполнению и с учетом вышеприведенных критериев (подпункты 3), 4), 21) части первой статьи 4 АППК), предъявляемых к административному акту, таковым оно не является.

В данном контексте судебная коллегия соглашается с позицией судов первой и апелляционной инстанций в той части, что рассмотрение П[...] предполагает право того, кому оно адресовано, согласиться с ним и принять меры по устранению указанных в нем нарушений, то есть исполнить П[...] либо, при несогласии, рассмотрев его, представить в прокуратуру аргументированные возражения.

В последнем случае законодательство не обязывает адресата исполнять П[...]. При этом прокурор вправе обратиться с иском в зависимости от предмета исковых требований в суд общей юрисдикции либо в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 31 АППК.

Довод 3. Автор кассационной жалобы не согласен с выводами судов первой и апелляционной инстанций о том, что:

3.1 спор не вытекает из публично-правовых отношений;

3.2 прокуратура не является административным органом;

3.3 представление не является административным актом.

Действительно, в определении СМАС указано, что рассматриваемый спор не вытекает из публично-правовых отношений, поскольку прокуратура является органом, осуществляющим высший надзор за соблюдением законности. На этом основании СМАС считает, что представление прокуратуры не является административным актом. Этот вывод не опровергнут судом апелляционной инстанции. Кроме того, указано, что прокуратура не является административным органом.

Вместе с тем, одним из обязательных признаков публично-правовых отношений является участие в них субъекта, наделенного государством публично-властными (государственными) функциями и полномочиями в отношении другой стороны этих отношений.

В контексте нормативного постановления от 15 октября 2008 года № 8 Конституционный Совет указал, что государственная функция носит публично-правовой характер, распространяется на неограниченное число субъектов и может быть основана на государственном принуждении[1] .

Прокуратура в соответствии со статьей 83 Конституции Республики Казахстан от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах государственную функцию – высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан.

Следовательно, при выполнении этой государственной функции между прокуратурой и субъектами, в отношении которых осуществляется высший надзор прокуратуры, имеют место публично-правовые отношения. Согласно подпункту 7) части первой статьи 4 АППК административный орган – это государственный орган, орган местного

1 Послание Конституционного Совета Республики Казахстан от 22 июня 2009 года № 09-5/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иная организация, которые в соответствии с законами Республики Казахстан наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия).

Это означает, прокуратура, вступая в публично-правовые отношения, может подпадать под критерии административного органа и, соответственно, ряд актов прокурорского надзора и действий должностных лиц органов прокуратуры могут быть классифицированы как административные акты и действия. Для признания их таковыми необходимо, чтобы эти акты и действия должностных лиц органов прокуратуры носили властное, регулирующее воздействие, были обязательными к исполнению под угрозой наступления ответственности за неисполнение, в том числе административной.

То есть для отнесения актов прокурорского надзора и действий должностных лиц прокуратуры к административным актам и действиям, они должны иметь властный характер и представлять собой одностороннее решение прокуратуры (административного органа), наделенной властными полномочиями, носящее обязательный характер, обеспеченное государственным принуждением и направлено, прежде всего, на реализацию субъективных публичных прав и обязанностей, адресовано определенному лицу или индивидуально определенному кругу лиц.

На основании изложенного следует, что в рамках выполнения государственной функции – высшего надзора за соблюдением законности между прокуратурой и субъектами, в отношении которых осуществляется такой надзор, имеют место публично-правовые отношения. Прокуратура может входить в число административных органов и, соответственно, издавать административные акты, совершать административные действия.

Судебная коллегия соглашается с остальными выводами судов первой и апелляционной инстанций в части того, что именно оспариваемое истцом П[...] в силу своего содержания не может быть признано административным актом, поскольку не отвечает критериям такого акта, носит рекомендательный характер, является обязательным к рассмотрению, а не исполнению.

Соответственно, вывод судов о том, что иск подлежит возвращению как не подлежащий рассмотрению в порядке административного судопроизводства, судебная коллегия находит законным. В совокупности изученных обстоятельств дела, правовых оснований для отмены оспариваемых истцом судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы истца не имеется.

Руководствуясь статьей 169 АППК, подпунктом 1) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия Верховного Суда Республики Казахстан

ПОСТАНОВИЛА: Определение специализированного межрайонного административного суда Актюбинской области от 14 октября 2021 года и определение судебной коллегии по административным делам Актюбинского областного суда от 30 ноября 2021 года оставить в силе, кассационную жалобу представителя истца – без удовлетворения.

А. Тукиев Нажмиденов Б.Т. Е. Умралиев Е. Умралиев

Председательствующий судья

Судьи

Копия верна: судья