ПОСТАНОВЛЕНИЕ

12 декабря 2023 года 6001-23-00-6ап/750(2)

город Астана

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе: председательствующего – судьи Баймаханова С.У., судей – Нажмиденова Б.Т., Умралиева Е.Д.,

при участии представителей:

Генеральной прокуратуры Республики Казахстан К[...],

истца: некоммерческого акционерного общества «Фонд социального медицинского страхования» (ФОМС, Фонд) – А[...], Б[...],

ответчика: государственного учреждения «Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета» (Счетный комитет, ныне Высшая аудиторская палата Республики Казахстан) – Г[...], С[...], К[...], Ө[...],Ә[...],

заинтересованного лица: государственного учреждения «Министерство здравоохранения Республики Казахстан» – Д[...],

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску ФОМС к Счетному комитету об отмене подпункта 3) пункта 1 предписания последнего от 13 июня 2022 года №12-1-Н в части возмещения и восстановления средств

по кассационной жалобе ответчика и кассационному ходатайству прокурора города Астаны на решение специализированного межрайонного административного суда города Астаны (СМАС) от 18 октября 2022 года и постановление судебной коллегии по административным делам суда города Астаны (СКАД) от 8 февраля 2023 года,

УСТАНОВИЛА:

Перечнем объектов государственного аудита на 2022 год было предусмотрено проведение государственного аудита эффективности использования бюджетных средств, выделенных на подготовку медицинских кадров и активов организаций медицинского образования, подведомственных Министерству здравоохранения Республики Казахстан (Минздрав) , а также активов РГП на ПХВ «Национальный центр экспертизы лекарственных средств и медицинских изделий» . В перечень аудита вошли: Минздрав, НАО «Медицинский университет «Астана», НАО «Западно-Казахстанский государственный университет имени М.Оспанова», НАО «Казахский национальный медицинский университет имени С.Д. Асфендиярова», НАО «Медицинский университет Караганды», АО «Южно-Казахстанская медицинская академия», НАО «Семейский медицинский университет» и РГП на ПХВ «Национальный центр экспертизы лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники» (Объекты аудита). 6 мая 2022 года составлен аудиторский отчет, которым установлены финансовые нарушения на 5 815, 0 млн. тенге, неэффективное планирование и использование средств в сумме 9331,3 млн. тенге, возможные потери и упущенные выгоды в сумме 61, 2 млн. тенге, 151 процедурное нарушение.

Постановлением Председателя Счетного комитета от 13 июня 2022 года за №12-Қ утверждено аудиторское заключение и вынесено предписание. Данное предписание направлено в адрес Минздрава, как объекту контроля для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения бюджетного и иного законодательства, выявленных в ходе государственного аудита, с разработкой и исполнением детального плана мероприятий по их устранению.

Согласно подпункту 3) пункта 1 оспариваемого предписания Минздраву в срок до 5 декабря 2022 года необходимо принять меры по возмещению и восстановлению средств согласно приложению №2, в котором сумма нарушений ФОМС, подлежащая возмещению в республиканский бюджет, определена в размере 78 476 000 тенге.

В связи с этим для исполнения предписания Минздрав 7 июля 2022 года направил письмо в ФОМС о необходимости в срок до 18 июля 2022 года предоставить информацию об исполнении предписания.

Не согласившись с этим, с учетом уточнений требований ФОМС обратился в суд с вышеназванным иском, мотивируя его тем, что оспариваемым предписанием нарушаются его права и законные интересы, при этом данное предписание является неисполнимым. На этом основании он просил суд отменить подпункт 3) пункта 1 предписания ответчика в части возмещения и восстановления средств в сумме 78 476 000 тенге.

Решением СМАС от 18 октября 2022 года в иске отказано.

Дело по апелляционной жалобе ФОМС поступило в СКАД суда города Астаны, где прокурором дано заключение об оставлении без изменения оспариваемого апеллянтами решения суда первой инстанции.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 8 февраля 2023 года решение СМАС отменено с вынесением нового решения об удовлетворении иска. По существу постановлено: отменить подпункт 3) пункта 1 предписания государственного учреждения «Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета» от 13 июня 2022 года №12-1-Н в части возмещения и восстановления средств некоммерческого акционерного общества «Фонд социального медицинского страхования» в сумме 78 476 000 (семьдесят восемь миллионов четыреста семьдесят шесть тысяч) тенге.

Не соглашаясь с последним судебным актом, представитель ответчика в кассационной жалобе и прокурор города Астаны в своем кассационном ходатайстве считают, что апелляционный суд допустил существенное нарушение норм материального и процессуального права, неправильно применил закон, подлежащий применению, что привело к необоснованности выводов этого суда. В связи кассаторы просили отменить постановление СКАД суда города Астаны, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Согласно заключению представителя Генеральной прокуратуры Республики Казахстан следует удовлетворить кассационную жалобу ответчика и кассационное ходатайство прокурора города Астаны частично, поскольку судам следовало вернуть иск ФОМС на основании подпункта 11) части второй статьи 138 АППК как не подлежащий рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Изучив материалы дела и доводы кассаторов, заслушав участников судебного процесса, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью первой статьи 169 АППК порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК) , если иное не установлено настоящей статьей. Частью пятой статьи 438 ГПК предусмотрено, что основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

1. Отказ в иске СМАС обосновал тем, что (ключевые доводы) :

a) государственный аудит в ФОМС не проводился, оспариваемое им предписание адресовано Минздраву, что подтверждает необоснованность доводов представителей ФОМС и Минздрава о незаконности аудита;

b) Счетным комитетом нормы подпунктов 2 и 3) статьи 73 АППК были соблюдены путем использования информационных систем и иных способов связи, позволяющих участнику административной процедуры изложить свою позицию, что опровергают доводы истца в указанной части. При этом доводы истца о направлении проекта предписания без аудиторского заключения несостоятельны, так как согласно пункту 137 Правил №6-НҚ[1] Счетный комитет направил в ФОМС проект предписания;

c) доводы истца о том, что 78 476 000 тенге по услугам в системе обязательного социального медицинского страхования (ОСМС), выплаченные по ошибке за счет средств республиканского бюджета, компенсированы оплатой в бюджет в других случаях – по услугам в системе ОСМС, свидетельствуют о факте признания истцом нарушения статьи 68 Кодекса Республики Казахстан о здоровье народа и системе здравоохранения (Кодекс);

d) относительно доводов представителя истца о том, что фактически республиканский бюджет не понес убытки, подтверждающие документы и расчеты представлены аудиторам Счетного комитета в ходе текущей проверки, суд отмечает, что данные обстоятельства не являются основанием для удовлетворения иска по оспариванию предписания;

e) оспариваемое истцом предписание вынесено обоснованно, в соответствии с действующим законодательством и в пределах полномочий, предусмотренных статьей 11 Законом Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле», поскольку в ходе проведенного аудита установлены факты оплаты ФОМС медицинских услуг, относящихся к системе ОСМС из средств республиканского бюджета на общую сумму 78 476 000 тенге, что является нарушением пункта 1 статьи 68 Кодекса. Таким образом, процедурные и иные нарушения, которые могли бы повлиять на правомерность предписания, судом не установлены.

1 Правила проведения внешнего государственного аудита и финансового контроля, утвержденные нормативным постановлением Счетного комитета от 30 июля 2020 года №6-НҚ.

2. Отменяя решение СМАС об отказе в иске и, удовлетворяя иск, апелляционный суд указал, что (ключевые доводы) :

a) Фонд в перечень объектов аудита не входил. В Программу аудита также не входили вопросы, связанные с использованием бюджетных средств, связанных с реализацией ГОБМП и ОСМС;

b) суд первой инстанции установил, что Фонд не являлся объектом аудита, проект Предписания направлен истцу как заинтересованному лицу. Однако суд пришел к выводу о том, что процедурные и иные нарушения, которые могли бы повлиять на правомерность оспариваемого предписания ответчиком не допущены. Между тем, предписанием Минздраву предписано принять меры к возмещению и восстановлению за счет средств Фонда суммы в размере 78 476 000 тенге. Следовательно, ФОМС как заинтересованное лицо, чьи права и законные интересы затрагиваются предписанием, в полной мере должен был быть обеспечен возможностью пользоваться правами, предусмотренными статьей 22 АППК, за исключением права прекратить административную процедуру;

c) суду первой инстанции надлежало проверить соблюдение прав ФОМС в административной процедуре, таких как: разъяснение о его прав и обязанностей, по вопросам, связанным с осуществлением административной процедуры, право на заслушивание перед принятием решения по административной процедуре и прочие права, предусмотренные АППК;

d) Счетный комитет в нарушение требований пунктов 103, 104 и 134 Правил №6-НҚ без включения вопросов, связанных с ГОБМП и ОСМС в Программу аудита, а также без организации встречной проверки Фонда, утвердил аудиторское заключение и вынес предписание в отношении Фонда. Между тем, возложение предписанием на Минздрав обязательств по возмещению и восстановлению с Фонда суммы 74,8 млн. тенге напрямую затрагивает права и законные интересы Фонда, то есть истца;

e) в соответствии с пунктами 1 и 4 статьей 84 АППК нарушение законодательства Республики Казахстан об административных процедурах является основанием для признания административного акта незаконным, если такое нарушение привело либо могло привести к принятию неправильного административного акта. Незаконный обременяющий административный акт подлежит обязательной отмене;

f) суд апелляционной инстанции не входит в обсуждение содержания аудиторского отчета в части выявленных нарушений в деятельности Фонда, поскольку нарушение процедуры проведения аудита является основанием для признания Предписания в части Фонда незаконным;

g) включение в оспариваемое предписание требования о принятии Минздравом мер по возмещению и восстановлению средств в размере 78 476 000 тенге за счет средств Фонда осуществлено с нарушением процедуры проведения внешнего аудита.

3. Проверив вышеизложенные и иные доводы апелляционного суда, судебная коллегия считает, что они соответствуют установленным обстоятельствам дела и нормам подлежащего применению законодательства. Следует отметить, что доводы кассационного ходатайства по смыслу идентичны с доводами кассационной жалобы представителя ответчика.

По доводу №1. В кассационной жалобе Счетный комитет акцентирует внимание на то, что целью аудиторского мероприятия являлась оценка эффективности использования бюджетных средств.

Судебная коллегия отмечает, что оценка эффективности использования бюджетных средств, на которое акцентирует внимание ответчик, является лейтмотивом любого аудиторского мероприятия Счетного комитета. При этом важно принимать во внимание всю цель целиком.

Как усматривается из материалов дела, Счетным комитетом проведен государственный аудит эффективности использования бюджетных средств, в том числе Фондом, связанных с реализацией ГОБМП и ОСМС, что изначально не было заявлено в качестве цели мероприятия. В этой связи обоснованным является вывод апелляционного суда о несоответствии первоначально заявленной цели аудита реально проведенной проверке.

По доводу №2. Местные суды установили, что Фонд в перечень объектов аудита не входил. В Программу аудита также не входили вопросы, связанные с использованием бюджетных средств по ГОБМП и ОСМС.

Счетный комитет в кассационной жалобе указывает, что программа аудита определяла среди прочего вопрос соблюдения условий и обязательств, принятых в рамках договоров, заключенных с администраторами бюджетных программ и уполномоченными организациями.

Согласно части первой статьи 21 АППК участниками административной процедуры признаются заявитель и заинтересованное лицо. Судебная коллегия отмечает, что в случае отнесения Фонда к числу объектов аудита Счетному комитету следовало идентифицировать Фонд как участника административной процедуры – адресата административного акта. Заявитель – это лицо, подавшее обращение в административный орган, должностному лицу для осуществления административной процедуры, а также лицо, в отношении которого принимается административный акт, совершается административное действие (бездействие) (подпункт 2) части первой статьи 4 АППК) .

Заинтересованным лицом в соответствии с частью первой статьи 23 АППК признается лицо, чьи права, свободы или законные интересы затронуты или могут быть затронуты административным актом, административным действием (бездействием).

Таким образом, в рамках административной процедуры Фонд должен был быть, но не был наделен ответчиком процессуальным статусом заинтересованного лица или заявителя.

Исходя из обстоятельств дела, прямого указания истца в оспариваемом им предписании, а также учитывая, что административная процедура (аудит) возбуждена по инициативе административного органа (Счетный комитет) в порядке подпункта 2) части первой статьи 62 АППК, по смыслу статьи 22 АППК и в соответствии с буквальным толкованием подпункта 2) части первой статьи 4 АППК, Фонд в данном конкретном случае является непосредственным адресатом административного акта – предписания.

С точки зрения существа спора и реализации процессуальных прав участника процедуры апелляционная инстанция верно сослалась на часть вторую статьи 23 АППК, предусматривающую, что заинтересованное лицо пользуется правами, предусмотренными статьей 22 настоящего Кодекса, за исключением подпункта 8) части второй статьи 22 АППК.

В этой связи судебная коллегия соглашается с выводом суда апелляционной инстанции, что Фонду, как заинтересованному лицу, чьи права и законные интересы напрямую затрагиваются предписанием, в полной мере должна была быть обеспечена возможность пользоваться правами, предусмотренными статьей 22 АППК, за исключением права прекратить административную процедуру.

Из доводов ответчика о том, что у Фонда отсутствует самостоятельный процессуальный статус в административной процедуре, судебная коллегия усматривает отступление от установленных законодательством правил. Согласно пункту 103 Правил №6-НҚ следует, что при возникновении в ходе аудиторского мероприятия вопросов, не охваченных программой аудита, но необходимых для полного изучения, государственный аудитор по согласованию с руководителем группы государственного аудита информирует в письменном виде члена Счетного комитета, ответственного за аудиторское мероприятие.

Требованиями пункта 104 названных Правил определено, что в случае признания целесообразности проведения аудиторского мероприятия по неохваченным программой аудита вопросам член Счетного комитета, ответственный за аудиторское мероприятие, дает государственному аудитору соответствующее поручение с внесением дополнений в программу аудита. Однако в ходе судебного разбирательства такое поручение ответчиком не представлялось.

По доводу №3. Судебная коллегия соглашается с доводом кассатора относительно того, что решение о проведении встречной проверки Фонда входит в сферу административного усмотрения, а суд не рассматривает вопросы целесообразности и не подменяет собой административный орган. Однако такое утверждение справедливо для тех случаев, когда административный акт прямо не направлен против прав и законных интересов Фонда. В данном деле судами установлено иное. Поэтому выводы апелляционного суда о непринятии этого довода обоснованы и уместны.

По доводу №4. Кассатор в качестве довода незаконности постановления СКАД указывает, что этот суд, не давая по существу оценки действиям Фонда, не рассмотрев нарушения, отраженные в документах аудиторского мероприятия, необоснованно пришел к выводу о том, что СМАС неверно исследовал обстоятельства, имеющие значения для дела, и пришел к выводам, не соответствующим этим обстоятельствам. Кассатор считает, что суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции только по формальным основаниям, что является не допустимым согласно статье 84 АППК.

Вместе с тем, судебная коллегия не соглашается с таким доводом кассатора на том основании, что нарушение об обязательном привлечении к участию в процессе лиц, участие в деле которых является обязательным, относится к безусловным основаниям для отмены судебного акта в порядке подпункта 4) части четвертой статьи 427 ГПК.

Кроме того, в соответствии с буквальным толкованием статьи 22 АППК административный орган обязан создавать необходимые условия для реализации прав лиц, участвующих в деле. Ограничения в процессуальных правах лица, участвующего в деле, не допускается. Аналогичное толкование следует из смысла статьи 46 ГПК.

Отсутствие у лиц, не привлеченных к административной процедуре, в результате которой принят административный акт, умаляющий их права и законные интересы, процессуальных возможностей на и претендовать должную (полную, всестороннюю объективную) административную процедуру и, как следствие, судебную и такого снижало бы защиту признание нарушения грубым существенно уровень реализации ими своих конституционных прав, противоречило бы конституционным целям административного судопроизводства, а потому не позволило бы рассматривать административную и, как следствие, судебную процедуру в качестве эффективного средства достижения баланса публичного и частного начала, а также надлежащей правовой защиты.

Наряду с изложенным, судебная коллегия принимает во внимание признание представителей ответчика, озвученное в ходе судебного заседания суда кассационной инстанции, о том, что оспариваемое истцом предписание в части возмещения и восстановления им средств в республиканский бюджет фактически неисполнимо.

По смыслу части второй статьи 79 АППК административный акт должен быть ясным для понимания и обеспечивать единообразное применение. Вместе с тем, когда ответчик сам признает фактическую неисполнимость вынесенного им же предписания, напрямую затрагивающего права истца, судебная коллегия считает, что такой административный акт не может быть признан правомерным и обоснованным.

Согласно части первой статьи 452 ГПК постановление суда кассационной инстанции должно соответствовать требованиям, установленным для постановления суда апелляционной инстанции.

Часть вторая статьи 426 ГПК предусматривает, что при оставлении апелляционных жалоб, ходатайства прокурора без удовлетворения в связи с отсутствием новых доводов в мотивировочной части постановления указывается только на отсутствие предусмотренных настоящим Кодексом оснований для внесения изменений в решение суда первой инстанции либо его отмены.

В совокупности изложенного судебная коллегия не усматривает в доводах кассаторов каких-либо доказательств и правовых аргументов, которые могли бы послужить основанием для изменения либо отмены оспариваемого ими постановления суда апелляционной инстанции, в связи с чем отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы представителя ответчика и кассационного ходатайства прокурора.

Руководствуясь частями первой и четвертой статьи 169 АППК, подпунктом 1) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан

ПОСТАНОВИЛА:

Постановление судебной коллегии по административным делам суда города Астаны от 8 февраля 2023 года по данному административному делу оставить в силе, кассационную жалобу представителей ответчика – государственного учреждения «Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета» (ныне – Высшая аудиторская палата Республики Казахстан) и кассационное ходатайство прокурора города Астаны – без удовлетворения.

С. Баймаханов Б. Нажмиденов Е. Умралиев

Председательствующий судья

Судьи