ПОСТАНОВЛЕНИЕ

29 декабря 2022 года 6001-22-00-6ап/1185

город Астана

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе:

председательствующего – председателя судебной коллегии Тукиева А.С., судей – Нажмиденова Б.Т., Умралиева Е.Д.,

при участии:

истца – Б[...] и его представителя К[...],

представителей:

ответчика – ГУ «Министерство здравоохранения Республики Казахстан» Оралова С.Б. (кассатор),

заинтересованного лица – РГУ «Департамент комитета медицинского и фармацевтического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан по Акмолинской области» Ш[...], А[...],

рассмотрев в открытом судебном заседании по видеоконференцсвязи дело по иску Б[...], Б[...] к ГУ «Министерство здравоохранения Республики Казахстан», ГУ «Управление здравоохранения Акмолинской области», ГКП на ПХВ «Многопрофильная областная больница» при Управлении здравоохранения Акмолинской области» о признании незаконными и отмене ответов, возложении обязанности устранить нарушения законности, допущенные при рассмотрении обращений в части административного бездействия, возложении обязанности инициировать лишение в судебном порядке сертификатов медицинских работников

по кассационной жалобе представителя Министерства здравоохранения Республики Казахстан на постановление судебной коллегии по административным делам Акмолинского областного суда от 6 мая 2022 года

УСТАНОВИЛА:

Истец Б[...] перенесла разлитой серозно-гнойный фиброзный перитонит, сепсис, СПОН, инфекционно-токсический шок, клиническую смерть. В результате проведены многочисленные операции, в том числе ампутация верхних и нижних конечностей и пересадка 90% кожи живота.

Заключением комиссионной судебно-медицинской экспертизы №213 от 15 января 2021 года и справкой внутреннего контроля по факту критического состояния Б[...] установлено, что объем операции, проведенной врачом М[...] расценен как дефект оказания медицинской помощи. Сделан вывод о том, что неназначение врачом П[...] антибактериальной терапии и недооценка состояния родильницы с тяжелой анемией названы одними из причин, которые способствовали реализации гнойно-септических осложнений - разлитому перитониту, развитию молниеносного сепсиса.

Приговором Кокшетауского городского суда от 24 июня 2021 года акушеры-гинекологи О[...] и Е[...] за ненадлежащее выполнение профессиональных обязанностей вследствие небрежного или недобросовестного отношения, повлекшие по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью истцу Б[...], признаны виновными в совершении уголовного правонарушения по части второй статьи 317 Уголовного кодекса Республики Казахстан (УК) и на основании пункта 2) части первой статьи 71 УК освобождены от уголовной ответственности в связи с истечением срока давности.

Административные процедуры по вопросу отстранения указанных медицинских работников от занятия медицинской деятельностью, возбужденные истцами не привели к должному, по мнению истцов, результату. Истцы обратились с иском в суд с уточненными требованиями: 1) признать незаконным и отменить ответ Министерства здравоохранения Республики Казахстан (Министерство) №09-1-09/ЖТ-Б-6430 от 23 сентября 2021 года на обращение истцов от 6 сентября 2021 года;

2. признать незаконными и отменить ответ Управления здравоохранения Акмолинской области (Управление) №04-38/4951 от 5 октября 2021 года на обращение истцов от 28 сентября 2021 года;

3. признать незаконным и отменить ответ Многопрофильной областной больницы (Областная больница) при Управлении здравоохранения Акмолинской области №01-3-/1930 от 3 декабря 2021 года на обращение истцов от 17 ноября 2021 года;

4. возложить обязанность на Министерство, Управление и Областную больницу устранить нарушения законности, допущенные при рассмотрении обращений в части административного бездействия, выразившегося в неотстранении от занятия медицинской деятельностью врачей О[...], Е[...], М[...] и П[...];

5. возложить обязанность на Министерство инициировать лишение (отзыв) в судебном порядке сертификатов медицинских работников О[...], Е[...], М[...], П[...];

6. взыскать с ответчиков в пользу истцов солидарно судебные расходы по оплате услуг представителя в сумме 200 000 тенге и оплате государственной пошлины в сумме 4 863 тенге.

Решением специализированного межрайонного административного суда Акмолинской области от 20 декабря 2021 года (СМАС) в иске отказано.

Постановлением судебной коллегии по административным делам (СКАД) Акмолинского областного суда от 6 мая 2022 года решение СМАС изменено.

В части признания незаконным и отмене ответов Министерства от 23 сентября 2021 года, Управления от 5 октября 2021 и Областной больницы от 3 декабря 2021 года решение СМАС отменено. Постановлено по существу:

признать незаконным бездействие Министерства, Управления и Областной больницы, допущенное при рассмотрении обращений Б[...];

возложить обязанность на Министерство, Управление и Областную больницу устранить нарушения законности, допущенные при рассмотрении обращений Б[...], в том числе в части выполнения требований статьи 65 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики

Казахстан (АППК) о перенаправлении обращений уполномоченным административным органам в лице РГУ «Комитет медицинского и фармацевтического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан» и РГУ «Департамент комитета медицинского и фармацевтического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан по Акмолинской области» (Департамент);

указанные действия подлежат выполнению ответчиками в срок, не превышающий 15 (пятнадцать) рабочих дней со дня вступления в законную силу настоящего решения суда;

исключить из второго абзаца резолютивной части решения (СМАС) предложение «Ходатайство Б[...] о восстановлении срока для обжалования ответа ГУ «Министерство здравоохранения Республики Казахстан» удовлетворить»;

в остальной части решение суда оставить без изменения.»;

апелляционные жалобы ответчиков ГУ «Министерство здравоохранения Республики Казахстан» и ГКП на ПХВ «Многопрофильная областная больница» – удовлетворить частично.

Министерство, не соглашаясь с этим судебным актом, в кассационной жалобе указывает, что судом апелляционной инстанций неверно применены нормы процессуального права и на этом основании просит отменить его в части возложения обязанности на Министерство устранить нарушение законности, допущенное при рассмотрении обращений Б[...], в том числе в части выполнения требований статьи 65 АППК о перенаправлении обращений уполномоченным административным органам.

Представитель истцов считает оспариваемый кассатором судебный акт законным и просил оставить его без изменения.

Представители Управления и Областной больницы, надлежаще извещенные о дате и времени судебного заседания, на него не явились, что согласно части первой статьи 115 АППК не препятствует проведению судебного заседания.

Представители Департамента обоснованность и законность обжалуемого судебного акта оставили на усмотрение суда.

В соответствии с частью первой статьи 169 АППК порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК), если иное не установлено настоящей статьей.

Частью пятой статьи 438 ГПК предусмотрено, что основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

Согласно части первой статьи 452 ГПК постановление суда кассационной инстанции должно соответствовать требованиям, установленным для постановления суда апелляционной инстанции.

Часть вторая статьи 426 ГПК предусматривает, что при оставлении апелляционных жалоб, ходатайства прокурора без удовлетворения в связи с отсутствием новых доводов в мотивировочной части постановления указывается только на отсутствие предусмотренных настоящим Кодексом оснований для внесения изменений в решение суда первой инстанции либо его отмены.

Кассатор как доводы по предмету кассационной жалобы указывает:

1. ответ Министерства (Департамент организации медицинской помощи МЗ РК (ДОМП) №09-1-09/ЖТ-Б-6430 от 23 сентября 2021 года носит разъяснительный характер и не является административным актом;

2. рассматриваемый вопрос не входит в компетенцию Комитета медицинского и фармацевтического контроля (КМФК), в связи с чем ДОМП направил об этом ответ с разъяснением. Он считает такое разъяснение неофициальным, не имеющим юридической силы – правом административного органа в порядке статьи 60 Закона РК «О правовых актах»;

3. согласно положению о Министерстве, утвержденному постановлением Правительства РК от 17 февраля 2017 года №71 в структуру Министерства входят ведомства, в том числе КМФК, которому обращения не перенаправляются (как то указал суд), а отписываются; 4. Министерство не является вышестоящим органом ни в отношении Управления, ни в отношении Областной больницы.

Заслушав участников судебного заседания, исследовав обстоятельства и материалы дела, судебная коллегия приходит к выводу о том, что доводы кассационной жалобы предметно изучены в местных судах и, в частности, в суде апелляционной инстанции и им дана надлежащая правовая оценка. Какихлибо новых доводов, которые могли бы послужить правовым основанием для пересмотра оспариваемого ответчиком судебного акта, кассатор не привел.

В части доводов 1 и 2 в дополнение к установленному судом апелляционной инстанции судебная коллегия установила следующее.

Статья 55 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» (Закон) гласит, что к ненормативным правовым актам относятся:

1. акты официального разъяснения нормативных правовых актов (НПА);

2. административные акты;

3. правовые акты индивидуального применения;

4. правовые акты в области системы государственного планирования.

Ответ Министерства не является официальным актом разъяснения НПА, что подтверждается пояснением кассатора в ходе судебного заседания и апеллирования им к статье 60 указанного Закона и не относится к системе государственного планирования.

Подпункт 3) статьи 1 Закона устанавливает, что правовой акт индивидуального применения – это письменный официальный документ уполномоченного органа, реализующий его полномочия, который не содержит норм права и не связан с реализацией прав и обязанностей физических и юридических лиц.

В соответствии с подпунктом 4) части первой статьи 4 АППК административный акт – решение, принимаемое административным органом,

должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами Республики Казахстан права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц. Реализация установленных законами Республики Казахстан прав и обязанностей лиц является единственной и важной особенностью административного акта, отличающего его от правового акта индивидуального применения.

Судебная коллегия соглашается, что часть ответа Министерства носит разъяснительный (рекомендательный) характер. Однако, в части предмета кассационного обжалования и пересмотра, положения пункта 3 ответа, по мнению судебной коллегии, к таковым не относятся, так как содержат фактический отказ мотивированный отсутствием диагноза и иными причинами.

В соответствии с пунктом 8 части первой статьи 4 АППК под административной процедурой понимается деятельность административного органа (должностного лица) по рассмотрению административного дела, принятию и исполнению по нему решения, совершаемая на основании обращения или по собственной инициативе. Иначе говоря, административные процедуры направлены на проверку наличия условий, подготовку и издание административного акта, т.е. на достижение окончательного результата.

В соответствии со статьей 62 АППК возбуждение административной процедуры происходит посредством обращения в административный орган. Если обращение подано, административный орган, во всех случаях, по долгу службы проверяет собственную компетенцию по рассмотрению данного обращения. В соответствии с частью первой указанной статьи, если обращение, поступившее административному органу, должностному лицу (административный орган), в полномочие которых не входит рассмотрение данного обращения, в срок не позднее трех рабочих дней со дня его поступления перенаправляется уполномоченному административному органу, должностному лицу с одновременным уведомлением (извещением) участника административной процедуры. Из данной нормы вытекают следующие основные обязанности административного органа:

принять обращение, поступившее в административный орган, в полномочие которого не входит рассмотрение данного обращения;

перенаправить это обращение уполномоченному административному органу в срок не позднее трех рабочих дней со дня его поступления;

известить участника административной процедуры одновременно с перенаправлением обращения уполномоченному административному органу.

Указанные обязанности административного органа основываются на принципах правового государства и единства исполнительной власти как то предписано Конституционным законом «О Правительстве Республики Казахстан».

Часть первая статьи 72 АППК предписывает административному органу принять меры для всестороннего, полного и объективного исследования фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела (принцип объективного исследования или инквизиционной максимы). В необходимых случаях проводятся заслушивания (статья 73 АППК).

В этой связи следует отметить, что административная процедура завершается изданием административного акта и даже в тех случаях, когда административный орган отказывает в удовлетворении обращения заявителя об издании такого акта (за исключением прекращения административной процедуры в порядке статьи 70 АППК).

Судебная коллегия находит доводы 1 и 2 кассатора несостоятельными, поскольку относит оспариваемый истцом ответ Министерства от 23 сентября 2021 года №09-1-09/ЖТ-Б-6430 к отказу, который в контексте предмета обращения носит все признаки обременяющего административного акта и поддерживает вывода суда апелляционной инстанции в этой части.

По доводам кассатора 3 и 4.

Суд апелляционной инстанции полагает, что ответчики не правомочны рассмотреть по существу вышеуказанные требования истца Б[...] Уполномоченным государственным органом по этим требованиям, по мнению суда, является КМФК или его территориальное подразделение – Департамент.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что ответчики, достоверно зная, что вопросы об отстранении врачей от занятия медицинской деятельностью и лишение сертификатов не относится к их компетенции, не выполнили требования части 2 статьи 65 АППК, чем проявили бездействие.

В положениях приведенной нормы АППК установлено, что одно или несколько ходатайств, требований, содержащихся в обращении, поступившем административному органу, должностному лицу, в полномочие которых не входит их рассмотрение, в срок не позднее трех рабочих дней со дня поступления перенаправляются уполномоченному административному органу, должностному лицу с одновременным уведомлением (извещением) участника административной процедуры.

Кроме того, судебная коллегия в дополнение к установленному отмечает, что административный орган, которому было подано обращение, должен оказывать содействие заявителю, поскольку он является наиболее сведущим в вопросах установления компетентного органа в области административного управления. В этом смысле, административный орган не вправе отказать в приеме данного обращения или же вернуть его обратно заявителю, а должен по долгу службы определить, в полномочия какого административного органа входит рассмотрение данного обращения.

Часть первая статьи 65 АППК исключает отказ административного органа от приема обращения заявителя по причине того, что он не уполномочен рассматривать данное обращение. В данном случае ответственность за своевременное перенаправление обращения лежит на административном органе, первоначально принявшим обращение. Он не вправе ставить под угрозу защиту прав и законных интересов обратившегося лица.

Это корреспондирует с требованиями статьи 14 АППК, согласно которой именно административному органу (должностному лицу) запрещается отказывать в реализации, ограничивать, прекращать право участника административной процедуры.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку обстоятельства дела ими были выяснены в объеме, достаточном для разрешения дела, в том числе с установлением существенных нарушений процедуры рассмотрения обращения истца, правильно и обоснованно применены нормы материального и процессуального права.

В этой связи оспариваемый кассатором судебный акт признается правомерным, в силу чего не имеется правовых оснований для его отмены либо изменения, как и нет оснований для удовлетворения кассационной жалобы представителя ответчика.

Руководствуясь частями первой и четвертой статьи 169 АППК, подпунктом 1) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан,

ПОСТАНОВИЛА:

Постановление судебной коллегии по административным делам Акмолинского областного суда от 6 мая 2022 года оставить в силе, кассационную жалобу представителя ГУ «Министерство здравоохранения Республики Казахстан» – без удовлетворения. Председательствующий А. Тукиев Судьи Б. Нажмиденов Е. Умралиев