6001-22-00-6ап/1430(2,3,4)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

12 февраля 2024 года город Астана

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан в составе:

председательствующего - судьи Қайыпжан Н.Ү., судей - Нажмиденова Б.Т., Ермагамбетовой Ж.Б., рассмотрев с участием: прокурора Генеральной прокуратуры Республики Казахстан - С[...], представителей: истца Акционерного общества «Altyntau Kokshetau» (далее - Общество) Цаканян [...].,

ответчика Республиканского государственного учреждения «Департамент экологии по Акмолинской области Комитета экологического регулирования и контроля Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан» (далее - Департамент) Т[...], А[...], Х[...],

заинтересованного лица ГУ «С[...] природоохранная прокуратура Акмолинской области»- Т[...], Ч[...],

заинтересованного лица РГУ «Комитет экологического регулирования и контроля Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан» (далее - Комитет) - Б[...], Б[...].,

в открытом судебном заседании административное дело по иску Общества к Департаменту о признании незаконными и отмене предписаний об устранении нарушений №57 от 20 июля 2022 года, №68 от 1 августа 2022 года,

поступившее с кассационными жалобами ответчика, заинтересованного лица, кассационным ходатайством прокурора на постановление и определение судебной коллегии по административным делам суда города Астаны от 11 апреля 2023 года,

УСТАНОВИЛА:

Общество обратилось с иском к Департаменту о признании незаконными и отмене предписаний об устранении нарушений №57 от 20 июля 2022 года, №68 от 1 августа 2022 года (далее - предписания №57 и №68).

Решением специализированного межрайонного административного суда города Астаны от 22 ноября 2022 года иск удовлетворен частично.

Признано незаконным и отменено предписание №57 в части нарушений по проверочному листу №24 и №45. В остальной части иска отказано.

По факту допущенных Департаментом нарушений в адрес Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан вынесено частное определение.

Постановлением судебной коллегии по административным делам суда города Астаны от 11 апреля 2023 года решение суда первой инстанции изменено. В отказанной части иска отменено с вынесением нового решения об удовлетворении иска в полном объеме. Признаны незаконными и отменены предписание №57, вынесенное по пункту 4 проверочного листа; предписание №68.

Определением судебной коллегии по административным делам суда города Астаны от 11 апреля 2023 года частное определение суда первой инстанции оставлено в силе.

В кассационных жалобах и ходатайстве ответчик, заинтересованное лицо, прокурор просят отменить постановление апелляционной инстанции с восстановлением решения суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

В кассационной жалобе на определение апелляционной инстанции ответчик просит его отменить, ссылаясь на нарушение норм материального права.

Заслушав пояснения представителей ответчика, заинтересованных лиц, поддержавших доводы жалоб, возражения представителей истца, заключение прокурора, полагавшего постановление подлежащим отмене с восстановлением решения суда первой инстанции, исследовав материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части первой статьи 169 Административного процедурно-процессуального кодекса (далее - АППК) порядок кассационного обжалования по административным делам определяется правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - ГПК). В соответствии с частью пятой статьи 438 ГПК основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции допущены.

Правоотношения сторон по данному делу регулируются Экологическим кодексом Республики Казахстан от 02 января 2021 года (далее - ЭК), действующим на момент вынесения обжалуемых административных актов.

В силу положений подпункта 2) статьи 174 ЭК государственный экологический контроль осуществляется в форме профилактического контроля с посещением субъекта (объекта).

Из материалов дела следует, что что 7 июня 2022 года на основании акта о назначении профилактического контроля №57 Департаментом проведен профилактический контроль деятельности Общества в период с 13 июня по 20 июля 2022 года.

20 июля 2022 года вынесено предписание об устранении нарушений экологического законодательства Республики Казахстан №57, которым Обществу предписано выполнить следующие действия по устранению выявленных нарушений:

• по нарушению пункта 4 Проверочного листа - скорректировать заключение государственной экологической экспертизы (далее - заключение ГЭЭ) на проект нормативов размещения отходов (далее - ПНРО) с нормированием в ПНРО руды с бедным содержанием золота со сроком устранения до 17 февраля 2023 года;

• по нарушению пункта 24 проверочного листа - размещать аспирационную пыль согласно заключению ГЭЭ на ПНРО на Восточном отвале; не производить передачу ТОО «ЕСК[...]» бутового камня до получения экологического разрешения со сроком устранения до 12 августа 2022 года;

• по нарушению пункта 45 проверочного листа - устранить смешивание отходов, раздельно хранить разные виды отходов на карте №18 со сроком устранения до 12 августа 2022 года.

Не согласившись с результатами проверки Общество обратилось с жалобой в Комитет, решением которого от 2 сентября 2022 года в ее удовлетворении отказано.

На основании акта о назначении проверки №68 от 19 июля 2022 года по требованию С[...] природоохранной прокуратуры Акмолинской области от 14 июля 2022 года Департаментом проведена внеплановая проверка деятельности Общества.

Период проверки: с 1 января 2019 года по 31 декабря 2020 года.

По результатам проверки Департаментом составлен акт №68 от 1 августа 2022 года, согласно которому выявлено нарушение пункта 4 проверочного листа - в период с 2019 по 2020 годы в деятельности Общества образовалась руда с бедным содержанием золота. Однако изучением налоговой отчетности по форме №870.00 установлено, что Обществом оплачивались налоги только за размещение вскрышных пород и отходов обогащения, без нормирования руды с бедным содержанием золота. Этот факт размещения не указан в действующем проекте нормативов размещения отходов.

Не согласившись с предписаниями Общество обжаловало их в суд. Разрешая спор и признавая законными предписания №57 и 68 в части нарушения, указанного в пункте 4 проверочного листа, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 статьи 13 Кодекса РК «О недрах и недропользовании» (далее - Кодекс), пунктом 1 статьи 69, статьями 87, 120, пунктом 1 статьи 357 ЭК, исходил из того, что согласно проекту «Оценки воздействия на окружающую среду «Васильковского горно-обогатительного комбината», утвержденному в 2009 году (далее - проект ОВОС) Обществом осуществляется складирование забалансовых руд отдельно от пустой породы. При этом в соответствии с требованиями статьи 343 ЭК на склад забалансовых руд разработан отдельный паспорт «О техногенных минеральных образованиях», на Западный и Восточный отвалы, где размещаются вкрышные породы, разработаны отдельные паспорта. Однако в заключениях ГЭЭ на ПНРО от 30 октября 2017 года и 2 августа 2021 года, на основании которых выданы разрешения на эмиссии от 31 декабря 2019 года, 16 сентября 2020 года, 2 августа 2021 года, указано лишь о размещении вкрышной породы на Западном и Восточном отвалах. Следовательно, разрешение на эмиссии не выдавались на склад забалансовых руд.

Удовлетворяя иск и признавая незаконным предписание №57 в части нарушений по пунктам 24 и 45 проверочного листа, суд первой инстанции исходил из того, что ответчиком не представлены достоверные доказательства размещения аспирационной пыли на Западном отвале. Представленные видеофиксация и фото не указывают на объекты размещения и даты фиксации нарушений, свидетелем Е[...]. факт размещения пыли на Западном отвале отрицается. Информацией из системы «Wenco» по транспортировке пыли за период с марта 2021 года по 28 июня 2022 года опровергается выявленное нарушение. Территория карты №18 должностными лицами не осматривалась, в акте должностными лицами не мотивировано, какими доказательствами подтверждается смешение разных видов отходов в процессе их хранения. Требование ответчика не производить передачу ТОО «ЕСК[...]» бутового камня суд признал незаконным, указывая, что на основании пункта 3 статьи 13, пункта 2 статьи 214 Кодекса и условий контракта №1185 от 7 июля 2003 года, истец вправе производить передачу бутового камня без заключения контракта на недропользование, что подтверждается разъяснениями Управления предпринимательства и промышленности Акмолинской области от 30 сентября 2014 года, Министерства индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан от 3 июня 2020 года. Запасы строительного камня для Общества утверждены протоколом №16 от 30 июля 2010 года заседания Северо-Казахстанского отделения государственной комиссии по запасам полезных ископаемых.

Апелляционная инстанция не согласилась с выводами суда первой инстанции о законности предписаний №57 и 68 в части нарушения, указанного в пункте 4 проверочного листа, указывая следующее.

1. Департаменту поручено проверить пустую породу, однако фактически проверена забалансовая руда, при этом в предписании указано о нарушениях в нормировании бедной руды. Следовательно, ответчиком смешаны понятия «пустая», «бедная» и «забалансовая» руда, что привело к превышению пределов проведенной проверки;

2. забалансовая руда является частью вскрыши, что подтверждается письмами Министерства индустрии и инфраструктурного развития РК от 9 и 26 сентября 2022 года. Соответственно Обществом учитывался обьем размещения забалансовой руды в обьеме размещения вскрыши, что подтверждается журналом учета горных работ и запасов на 2021 года и маркшрейдерских данных учета. Размещение вскрыши нормировано в ПНРО с выдачей истцу разрешения на эмиссии;

3. предписание №57 противоречит принципу охраны права на доверие, так как в 2019 и 2021 году по пункту 4 проверочного листа проводился профилактический контроль, по итогам которой нарушений не выявлено;

4. оснований для проведения проверки по предписанию №68 у Департамента не имелось, поскольку Департаментом не представлены обстоятельства причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства. Кроме того, статьей 6 Закона РК «О прокуратуре» установлены исключительные основания для назначения проверок деятельности субъектов частного предпринимательства, поэтому прокурор С[...] природоохранной прокуратуры не вправе был по своей инициативе направлять поручение Департаменту по проведению внеплановой проверки. Коллегия не может согласиться с выводами апелляционной инстанции о незаконности предписания №57 от 20 июля 2022 года ввиду их несоответствия фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права.

В соответствии с пунктом 3 статьи 141 Предпринимательского кодекса (далее - ПК) основанием для назначения профилактического контроля и надзора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора является полугодовой список проведения профилактического контроля и надзора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора, утвержденный первым руководителем регулирующего государственного органа. Кратность проведения профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора определяется критериями оценки степени риска, но не чаще одного раза в год. В силу пункта 1 статьи 145 ПК профилактический контроль и надзор с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора проводится на основании акта о назначении профилактического контроля и надзора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора государственным органом.

Установлено, что профилактический контроль проведен на основании списка проведения такого контроля на 1 полугодие 2022 года, утвержденного приказом Министра экологии, геологии и природных ресурсов 10 декабря 2021 года №493-п и акта о назначении профилактического контроля №57 от 7 июня 2022 года, зарегистрированного в Управлении КПССУ ГП РК по Акмолинской области.

Грубых нарушений требований, установленных статьей 156 ПК, при назначении и проведении проверки Департаментом не допущено.

По результатам проведения профилактического контроля в адрес Общества 20 июля 2022 года вынесено предписание №57, согласно которому предписано скорректировать заключение ГЭЭ с нормированием руды с бедным содержанием золота до 17 февраля 2023 года.

Коллегия, проанализировав утвержденный проект ОВОС, проект разработки месторождения, заключения ГЭЭ приходит к выводу о правомерности выводов суда первой инстанции о законности предписания по следующим основаниям. В силу требований пункта 4 статьи 39 ЭК и статьи 28 ранее действовавшего ЭК от 9 января 2007 года нормативы эмиссий устанавливаются по отдельным стационарным источникам, обосновываются в проекте ОВОС с выдачей заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно проекту разработки месторождения (страница 45) и проекта ОВОС предусмотрено отдельное складирование пустой породы и забалансовых руд. При этом указано, что транспортировка вскрыши производится Обществом на Западный и Восточный отвалы, транспортировка добытой забалансовой руды до склада забалансовой руды. На склад забалансовой руды разработан отдельный паспорт «О техногенных минеральных образованиях».

Из справки Общества по размещению вскрыши за 2021 год следует, что на Западном отвале размещено 5 567 226 тонн; на Восточном отвале - 2 650 024 тонны, на складе забалансовой руды - 3 925 851 тонн.

Из отзыва Общества на кассационную жалобу прокуратуры (стр.10-11) также следует, что согласно маркшрейдерским данным в 2019 году на складе забалансовой руды отдельно размещено - 4 587 728 тонн, в 2020 году - 2 511 322 тонны.

Однако в заключениях ГЭЭ (страница 6), на оснований которых выданы разрешения на эмиссии, указано о размещении вскрышной породы только на Западном и Восточном отвалах. Ссылок о складировании и хранении забалансовых руд на складе забалансовой руды как отдельном стационарном источнике загрязнения, заключения ГЭЭ 2017, 2021 года не содержат.

Из указанного следует, что разрешение на эмиссии в окружающую среду на склад забалансовой руды Обществом не было получено, что требует корректировки заключения ГЭЭ в указанной части.

Истец как природопользователь, осуществляющий эмиссии в окружающую среду, обязан получить разрешение на данный стационарный источник по статье 69 Экологического кодекса. Доводы истца о том, что в предписании указано о необходимости нормирования «бедной» руды, тогда как фактически проверена «забалансовая» руда не могут быть приняты во внимание. Так, в предписании дословно указано о необходимости нормирования «руды с бедным содержанием золота», к коим относится «забалансовая» руда, а не «бедной руды» как утверждает истец. В свою очередь «бедная» руда не относится к вскрыше, а является частью «балансовой» руды, подлежащей переработке, соответственно вопрос о ее складировании и хранении не мог быть предметом проверки.

Участники процесса не отрицали факт того, что фактически проверяемым объектом являлась забалансовая руда, размещаемая на складе забалансовых руд.

Вопрос об относимости забалансовой руды к вскрыше не имеет правового значения для дела, поскольку в случае учета Обществом обьема размещения забалансовой руды в обьеме размещения вскрыши в графе «Место размещения» заключений ГЭЭ указанию подлежал и «склад забалансовых руд». Однако такого указания заключения не содержат.

Вывод апелляционной инстанции о применении принципа охраны на доверие ввиду отсутствия нарушений по пункту 4 проверочного листа в актах профилактического контроля 2019 и 2021 годах являются ошибочными.

В соответствии с подпунктом 4) пункта 6 статьи 84 АППК участник административной процедуры не вправе ссылаться на принцип охраны права на доверие в случаях, если административный акт затрагивает государственные или общественные интересы, безопасность государства либо может привести к тяжким необратимым последствиям для жизни, здоровья людей.

Принимая во внимание значение охраны окружающей среды для жизни и здоровья населения и степень вреда, причиненного отсутствием нормирования отходов производства промышленного предприятия, принцип охраны права на доверие к спорным правоотношениям апелляционной инстанцией применен необоснованно.

На основании изложенного, оснований для отмены предписания №57 в части нарушения пункта 4 проверочного листа коллегия не находит. Постановление апелляционной инстанции в указанной части подлежит отмене с восстановлением решения суда первой инстанции, кассационные жалобы ответчика, заинтересованного лица и ходатайство прокурора подлежат удовлетворению.

Коллегия соглашается с выводами местных судов о незаконности предписания №57 в части нарушений по пунктам 24 и 45 проверочного листа, поскольку они соответствуют как материалам дела, так и нормам материального права.

Выводы апелляционной инстанции о незаконности предписания № 68 от 1 августа 2022 года по причине нарушения положений статьи 6 Закона РК от 30 июня 2017 года «О прокуратуре» ошибочны.

Согласно пункта 1 статьи 144 ПК внеплановой проверкой является проверка, назначаемая органом контроля и надзора по конкретным фактам и обстоятельствам, послужившим основанием для назначения внеплановой проверки в отношении конкретного субъекта (объекта) контроля и надзора, с целью предупреждения и (или) устранения непосредственной угрозы жизни и здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, государства. Подпунктом 5) пункта 3 статьи 144 ПК предусмотрено, что основаниями внеплановой проверки субъектов контроля и надзора являются поручения органов прокуратуры по конкретным фактам причинения либо об угрозе причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства. В свою очередь в пункте 1 статьи 7 Закона «О прокуратуре» регламентировано, что прокурор поручает проверку уполномоченному государственному органу, в компетенцию которого входит ее проведение. Таким образом в целях предупреждения и (или) устранения непосредственной угрозы жизни и здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, государства при наличии конкретных фактов причинения или угрозы причинения вреда окружающей среде проверка может быть назначена уполномоченным органом на основании поручения прокуратуры. В рассматриваемом случае прокуратурой проведен анализ состояния законности по соблюдению законодательства о недрах и недропользовании, экологического законодательства за 2018-2021 годы и первое полугодие 2022 года по результатам которой прокурором направлено поручение Департаменту о проведении проверки.

Акт о назначении проверки от 19 июля 2022 года вынесен Департаментом и зарегистрирован в уполномоченном органе по правовой статистике и специальным учетам.

Вместе с тем, предписание №68 подлежит признанию незаконным по иным основаниям.

В соответствии с пунктом 3 статьи 137 ПК профилактическим контролем и надзором с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора являются контроль и надзор, осуществляемые органом контроля и надзора в отношении конкретного субъекта (объекта) контроля и надзора в соответствии с пунктом 3 статьи 141 настоящего Кодекса, направленные на профилактику, представление рекомендации для устранения причин и условий совершения правонарушений с целью их профилактики и предупреждения наступления угрозы жизни и здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, государства.

По результатам профилактического контроля и надзора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора составляется предписание об устранении нарушений без возбуждения дела об административном правонарушении, за исключением выявления нарушений в области охраны окружающей среды на объектах I категории.

Из изложенного следует, что целью такого вида контроля является предоставление возможности субъекту самостоятельно устранить выявленные нарушения без применения мер государственного принуждения. В силу требований пункта 6 статьи 147 ПК одновременное проведение внеплановой проверки и профилактического контроля и надзора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора может осуществляться несколькими органами контроля и надзора либо нескольких субъектов контроля и надзора по одному и тому же кругу вопросов одним органом контроля и надзора.

Коллегией установлено, что на момент назначения внеплановой проверки актом от 19 июля 2022 года по пункту 4 проверочного листа не был завершен профилактический контроль с посещением субъекта по этому же пункту (предписание вынесено 20 июля 2022 года).

Фактически Департаментом проводился как профилактический контроль с посещением Общества, так и внеплановая проверка по одному и тому же вопросу, чем нарушены требования ПК. В силу пункта 3 статьи 573 Налогового кодекса уполномоченный орган в области охраны окружающей среды и его территориальные органы представляют налоговым органам по месту своего нахождения сведения о фактических объемах негативного воздействия на окружающую среду, установленных в ходе осуществления проверок по соблюдению экологического законодательства Республики Казахстан (государственный экологический контроль), с учетом обжалования результатов таких проверок в соответствии с законами Республики Казахстан, по форме и в порядке, которые установлены уполномоченным органом, в срок не позднее десяти рабочих дней по истечении сроков обжалования результатов таких проверок, предусмотренных законами Республики Казахстан.

Из буквального содержания данной нормы и статьи 174 ЭК следует, что Департамент по результатам как профилактического контроля с посещением контроля, так и внеплановой проверки вправе установить объемы произведенных эмиссии без экологического разрешения, в том числе на основании данных самого Общества, и направить соответствующие сведения в орган государственных доходов.

В свою очередь изучение и анализ форм налоговой отчетности, установление нарушений норм налогового законодательства относится к исключительной компетенции органов государственных доходов.

Однако, в акте о результатах проверки Департаментом указано об изучении форм налоговой отчетности Общества №870.00 за 2019 - 2020 годы и о допущенных нарушениях норм налогового законодательства, что свидетельствует о превышении им своих полномочий.

Вывод акта о результатах внеплановой проверки в части отсутствия нормирования руды с бедным содержанием золота в действующем проекте нормативов размещения отходов был отражен в ранее вынесенном предписании и не требовало вынесения повторного предписания.

На основании изложенного, предписание № 68 от 1 августа 2022 года подлежит признанию незаконным по признаку повторности.

В указанной части постановление апелляционной инстанции по существу вынесено правильно, подлежит оставлению в силе.

Поскольку основанием для вынесения частного определения послужили допущенные Департаментом нарушения при применении специальных средств для фиксации результатов контроля по пунктам 24 и 45 проверочного листа, кассационная жалоба Департамента на определения местных судов удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь частью первой статьи 169 АППК, подпунктом 2) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия

ПОСТАНОВИЛА:

Постановление судебной коллегии по административным делам суда города Астаны от 11 апреля 2023 года по данному делу изменить. В части признания незаконным и отмене предписания об устранении нарушений экологического законодательства №57 от 20 июля 2022 года отменить с восстановлением в указанной части решения специализированного межрайонного административного суда города Астаны от 22 ноября 2022 года. В остальной части постановление оставить в силе. Частное определение специализированного межрайонного административного суда города Астаны от 22 ноября 2022 года и определение судебной коллегии по административным делам суда города Астаны от 11 апреля 2023 года оставить без изменения.

Кассационное ходатайство прокурора, кассационные жалобы РГУ «Департамент экологии по Акмолинской области Комитета экологического регулирования и контроля Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан» и заинтересованного лица ГУ «С[...] природоохранная прокуратура Акмолинской области» - удовлетворить частично.

Председательствующий Судьи

Н. Қайыпжан Б. Нажмиденов Ж. Ермагамбетова

Копия верна Судья

Ж. Ермагамбетова