ПОСТАНОВЛЕНИЕ

23 июня 2022 года 6001-22-00-6ап/105, 6001-22-00-6ап/105(2) город Нур-Султан 6001-22-00-6ап/105(3), 6001-22-00-6ап/105(4)

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе:

председательствующего – председателя судебной коллегии Тукиева А.С., судей – Ермагамбетовой Ж.Б., Умралиева Е.Д.,

рассмотрев в письменном производстве административное дело по иску ГУ «Отдел финансов города Усть-Каменогорск» (Отдел финансов, истец) к РГУ «Департамент внутреннего государственного аудита по ВосточноКазахстанской области» (ДВГА), РГУ «Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан» (КВГА) об отмене аудиторского отчета и предписания ДВГА,

поступившее по кассационным жалобам истца и заинтересованного лица АО «Усть-Каменогорские тепловые сети» (УКТС) на: определение СМАС от 1 ноября 2021 года;

определение судебной коллегии по административным делам ВосточноКазахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года;

решение специализированного межрайонного административного суда Восточно-Казахстанской области (СМАС) от 1 ноября 2021 года;

постановление судебной коллегии по административным делам ВосточноКазахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года,

УСТАНОВИЛА:

Отдел финансов обратился в суд с уточненным иском об отмене:

1. аудиторского отчета от 26 июля 2021 года;

2. предписания ДВГА от 22 сентября 2021 года об устранении нарушений и рассмотрении ответственности лиц, их допустивших.

Иск мотивирован тем, что аудиторский отчет и предписание ДВГА содержат неправомерные выводы о неверном определении конкурсной комиссией размера условной скидки к конкурсной заявке ТОО «АЭИ[...]». При этом этот размер условной скидки (4,5%) ранее был определен в уведомлении ДВГА, исполненном конкурсной комиссией.

По первому исковому требованию определением СМАС от 1 ноября 2021 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года, иск в этой части возвращен как неподлежащий рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

По второму исковому требованию решением СМАС от 1 ноября 2021 года в удовлетворении отказано. Постановлением судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года это решение СМАС оставлено без изменения, апелляционные жалобы истца и УКТС – без удовлетворения.

Оспаривая вышеуказанные судебные акты, Отдел финансов и УКТС в идентичных кассационных жалобах просят отменить их и принять новое решение об удовлетворении иска в полном объеме на тех основаниях, что суды грубо нарушили и неправильно применили нормы материального и процессуального права, неправильно выяснили круг обстоятельств, имеющих значение для дела.

Суду кассационной инстанции представлены: письменное заключение представителя Генеральной прокуратуры Казахстана А[...]; отзывы ответчиков: ДВГА – О[...], КВГА – Б[...], заинтересованных лиц: УКТС – Л[...], ТОО «MPA[...]» – А[...], ТОО «БС[...]» – Б[...]

В соответствии с частью первой статьи 169 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК), если иное не установлено настоящей статьей. Частью пятой статьи 438 ГПК предусмотрено, что основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

Исследовав материалы и обстоятельства дела, изучив письменные доводы его участников, обсудив идентичные кассационные жалобы истца и УКТС, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

1. По определениям судов первой и апелляционной инстанций о возврате иска в части аудиторского отчета от 26 июля 2021 года.

Возвращая иск в данной части, СМАС указал, что аудиторский отчет относится к доказательствам по делу и подлежит оценке судом наряду с иными доказательствами. Выводы аудитора, приведенные в отчете, не имеют какого-либо преимущественного значения перед другими доказательствами.

С таким мнением СМАС согласился суд апелляционной инстанции.

В соответствии с подпунктом 2) статьи 22 Закона Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» (Закон о ГАиФК) аудиторский отчет – документ, составленный непосредственно проводившими государственный аудит государственными аудиторами, содержащий результаты проведенного аудита эффективности и (или) аудита соответствия за определенный период времени.

В оспариваемом истцом и УКТС аудиторском отчете указаны реквизиты объекта аудита, тип аудита, реквизиты поручения о проведении аудита, кем проведен, цель и основания аудита, охваченный им период, сроки проведения, данные о должностном лице объекта аудита, результаты аудита, а также поставленные перед аудитом вопросы и ответы на них.

В аудиторском отчете изложено мнение государственного аудитора о допущенных объектом аудита нарушениях. При этом он не содержит какоголибо властного решения административного органа либо должностного лица, которые бы реализовывали установленные законами права либо налагали какие-либо обязанности на истца и УКТС.

В соответствии с частью второй статьи 102 АППК судам в порядке административного судопроизводства подсудны споры, вытекающие из публично-правовых отношений, предусмотренные настоящим Кодексом. При этом предметом административного судопроизводства являются административные акты и административные действия (бездействие).

Административный акт – решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами Республики Казахстан права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц (подпункт 4) части первой статьи 4 АППК).

АППК выделяет два обособленных вида административного акта: обременяющий и благоприятный.

Под обременяющим административным актом подразумевается акт, отказывающий в реализации, ограничивающий, прекращающий право участника административной процедуры или возлагающий на него обязанность, а также иным образом ухудшающий его положение (подпункт 3) части первой статьи 4 АППК).

Благоприятный административный акт – это акт, реализующий право участника административной процедуры или прекращающий возложенную на него обязанность, а также иным образом улучшающий его положение (подпункт 21) части первой статьи 4 АППК).

Для отнесения каких-либо актов к категории административных они должны носить властное, регулирующее воздействие, быть обязательными к исполнению под угрозой наступления ответственности за их неисполнение.

Между тем, оспариваемый аудиторский отчет не имеет властного воздействия, не носит обязательный характер, не обеспечен государственным принуждением, не отказывает в реализации, не ограничивает, не прекращает права истца и УКТС, не возлагает на них обязанности, а также иным образом не ухудшает их положение.

Это означает, что аудиторский отчет не обладает обязательными признаками административного акта, определенными подпунктом 4) части первой статьи 4 АППК, и, соответственно, не относится к предмету административного судопроизводства.

В этой связи судебная коллегия считает правомерными и обоснованными аргументы судов первой и апелляционной инстанций по возврату иска в части оспариваемого кассаторами аудиторского аудита. Аналогичная позиция отражена в заключении представителя Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.

2. По решению СМАС от 1 ноября 2021 года и постановлению судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года .

Из материалов дела следует, что Отдел финансов являлся организатором конкурса по государственным закупкам услуг технического надзора по лоту «Реконструкция участка тепловой сети от ТШ-14 до ТК-524 по улице Белинского города Усть-Каменогорска» (конкурс).

Заказчик – УКТС (заинтересованное лицо, кассатор).

Одному из участников конкурса – ТОО «АЭИ[...]» конкурсной комиссией за опыт работы был присвоен 1% условной скидки.

Не согласившись с этим решением конкурсной комиссии, ТОО «АЭИ[...]» обратилось в ДВГА.

По итогам камерального контроля ДВГА направило Отделу финансов уведомление о том, что для ТОО «АЭИ[...]» вместо 1% условной скидки необходимо присвоить 4,5%.

Истец исполнил данное уведомление ДВГА и 26 мая 2021 года на вебпортале государственных закупок опубликован новый протокол об итогах конкурса, по которому ТОО «АЭИ[...]» за опыт работы присвоено 4,5%, победителем автоматически объявлено ТОО «БС[...]».

4 июня 2021 года ТОО «АЭИ[...]» обратилось в КВГА с оспариванием результатов камерального контроля ДВГА.

КВГА, рассмотрев обращение, установил, что конкурсной комиссией нарушены пункт 154 Правил осуществления государственных закупок, утвержденных приказом Министра финансов Республики Казахстан №648 от 11 декабря 2015 года, и подпункт 2) пункта 8 статьи 27 Закона Республики Казахстан «О государственных закупках». На этом основании КВГА как вышестоящий административный орган указал ДВГА:

применить к конкурсной заявке ТОО «АЭИ[...]» условную скидку в размере 5% за 10 лет опыта работы;

провести аудиторскую проверку по вопросу законности отклонения конкурсной заявки ТОО «АЭИ[...]».

По итогам аудита ДВГА определило, что по отношению к данному ТОО конкурсной комиссии необходимо применить условную скидку в 5%.

При этом в аудиторском отчете ДВГА указано, что конкурсной комиссией в отношении ТОО «АЭИ[...]» неправомерно применена условная скидка в размере 4,5% вместо 5% и что допущенное нарушение повлияло на итоги конкурса, «причин для неприсвоения условной скидки за опыт работы данного ТОО у конкурной комиссии не было, документы, требуемые законодательством для подтверждения опыта работы в составе заявки, имеются».

Отдел финансов направил возражение в апелляционную комиссию КВГА о несогласии с выводами ДВГА в части определении условной скидки для ТОО «АЭИ[...]», поскольку эта условная скидка в размере 4,5% была применена на основании уведомления самого ДВГА.

16 сентября 2021 года КВГА отказало истцу в удовлетворении его возражения и прямо предписало, что к конкурсной заявке ТОО «АЭИ[...]» необходимо применить условную скидку в 5%. 22 сентября 2021 года ДВГА в адрес истца направлено оспариваемое предписание об устранении выявленных нарушений и рассмотрении ответственности лиц, их допустивших. В этом предписании ДВГА также указывает, что конкурсной комиссией в отношении ТОО «АЭИ[...]» неправомерно применена условная скидка в 4,5% вместо 5%, в то время как ранее сам ДВГА установил размер указанной скидки в 4,5%.

Не согласившись с аудиторским отчетом и предписанием ДВГА, Отдел финансов обратился в СМАС, решением которого от 1 ноября 2021 года в иске отказано. Постановлением судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года решение СМАС оставлено без изменения, апелляционные жалобы истца и УКТС – без удовлетворения.

При этом выводы судов первой и апелляционной инстанций мотивированы лишь тем, что ДВГА и КВГА действовали в соответствии со своей компетенцией и требованиями законодательства.

Однако судебная коллегия считает, что судами не выяснен круг обстоятельств, имеющих значение для дела, не применены принципы и нормы права, подлежащие применению, в том числе административной юстиции и законодательства о государственном аудите и финансовом контроле.

1. Судебная коллегия отмечает тот факт, что уведомление ДВГА, поручение КВГА, аудиторский отчет и предписание ДВГА основаны на одних и тех же материалах конкурса. Однако они содержат противоречащие друг другу выводы о размере условной скидки к конкурсной заявке ТОО «АЭИ[...]». При этом судами первой и апелляционной инстанций не дана надлежащая оценка действиям КВГА и ДВГА в части их соответствия основным принципам государственного аудита и финансового контроля, таким как: объективность, профессиональная компетентность, достоверность, прозрачность (подпункты 2), 3), 5), 6) статьи 6 Закона о ГАиФК), а также процедурным стандартам государственного аудита и финансового контроля, указанным в статье 8 Закона о ГАиФК.

2. Судами также не дана оценка обоснованности поручения КВГА о проведении аудиторской проверки, в котором не содержится аргументов о существенности нарушений истца и их классификация в соответствии с законодательством о государственном аудите и финансовом контроле (подпункт 5) статьи 4, статья 7 Закона о ГАиФК).

3. Без правовой оценки судов остались действия истца по исполнению уведомления ДВГА, как того требует пункт 2 статьи 31 Закона о ГАиФК, в части применения к конкурсной заявке ТОО «АЭИ[...]» условной скидки в размере 4,5% во исполнение уведомления ДВГА.

В этой части судами не применен принцип охраны права на доверие, установленный статьей 13 АППК. Согласно этому принципу доверие участника административной процедуры (истца) к деятельности административного органа, должностного лица (ДВГА) охраняется законами. Административный акт, административное действие (бездействие) (уведомление ДВГА) считаются законными и обоснованными до тех пор, пока административный орган, должностное лицо или суд не установят обратное в соответствии с законодательством. Незаконный административный акт, принятый по вине административного органа, должностного лица, а также незаконное административное действие (бездействие), совершенное по вине административного органа, должностного лица, не могут повлечь обременяющие последствия для участника административной процедуры.

Истец по требованию Закона о ГАиФК исполнил уведомление ДВГА о необходимости применения к ТОО «АЭИ[...]» условной скидки в размере 4,5% до вынесения поручения КВГА о применении такой скидки в размере 5% и проведении аудиторской проверки.

Однако судами не исследовался вопрос: было ли допущено нарушение со стороны ДВГА принципа охраны права на доверие истца вследствие вынесения оспариваемого истцом предписания ДВГА.

4. Судебная коллегия соглашается с доводами кассаторов, а также с заключением представителя Генеральной прокуратуры Республики Казахстан в той части, что суды устранились от исследования и дачи соответствующей оценки обоснованности применения условной скидки в размере 5% за опыт работы ТОО «АЭИ[...]», в том числе за 2015 год по строительству животноводческого комплекса.

Судебная коллегия считает, что вышеизложенные недостатки повлекли необоснованные выводы судов первой и апелляционной инстанций и стали причиной вынесения незаконных судебных актов. При таких обстоятельствах они подлежат отмене, а дело направлению в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение с учетом правовой позиции суда кассационной инстанции.

Руководствуясь частями первой и четвертой статьи 169 АППК, подпунктами 1) и 4) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан

ПОСТАНОВИЛА:

1. Определение специализированного межрайонного административного суда Восточно-Казахстанской области от 1 ноября 2021 года и определение судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года оставить в силе, кассационные жалобы истца и заинтересованного лица АО «Усть-Каменогорские тепловые сети» в этой части – без удовлетворения.

2. Отменить решение специализированного межрайонного административного суда Восточно-Казахстанской области от 1 ноября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам Восточно-Казахстанского областного суда от 30 ноября 2021 года.

3. Направить административное дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей.

4. Кассационные жалобы истца и заинтересованного лица АО «УстьКаменогорские тепловые сети» в этой части удовлетворить частично.

Председательствующий судья А. Тукиев

Судьи Ж. Ермагамбетова

Е. Умралиев