ПОСТАНОВЛЕНИЕ

14 июля 2022 года

6001-22-00-6ап/441

город Нур-Султан

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе:

председательствующего - председателя судебной коллегии Тукиева А.С., судей - Токмурзиной Д.А., Умралиева Е.Д.,

при участии представителей:

истца - ТОО «Д[...]» Г[...] (истец, кассатор),

ответчика - РГУ «Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан» А[...] (Комитет казначейства, ответчик),

заинтересованных лиц - филиалов РГП «Национальный центр экспертизы» Комитета санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан» по Северо-Казахстанской области З[...] и Восточно-Казахстанской области И[...] (заказчики), АО «Центр электронных финансовых систем» Е[...],

рассмотрев в открытом судебном заседании по видеоконференцсвязи административное дело по иску ТОО «Д[...]» к Комитету казначейства об отмене приказов №116229-09-21 и №116230-09-21 от 7 сентября 2021 года,

по кассационной жалобе истца на решение специализированного межрайонного административного суда Карагандинской области (СМАС) от 29 сентября 2021 года, постановление судебной коллегии по административным делам Карагандинского областного суда от 1 февраля 2022 года,

УСТАНОВИЛА:

I. Обстоятельства спора

Истец был признан победителем конкурсов по государственным закупкам способом запроса ценовых предложений по поставке товаров медицинского назначения: «среда питательная» и «диагностикум» с общей дополнительной характеристикой «основа бульона Фрейзера» на общую сумму 157 000 тенге.

Заказчики - филиалы РГП «Национальный центр экспертизы» Комитета санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан» Северо-Казахстанской и Восточно-Казахстанской областей (заказчики).

1 сентября 2021 года заказчики через веб-портал государственных закупок направили истцу договоры о государственных закупках товаров (Договоры) для подписания в течение трех рабочих дней.

Однако истец не подписал Договоры в установленный срок.

В этой связи приказами Комитета казначейства от 7 сентября 2021 года №116229-09-21 и №116230-09-21 (приказы Комитета казначейства) истец признан уклонившимся от заключения Договоров, недобросовестным участником государственных закупок и включен в реестр недобросовестных участников государственных закупок (Реестр).

Истец оспорил данные приказы ответчика в суде, мотивировав это тем, что Договоры не подписаны по вине его ответственной работницы, которая по состоянию здоровья, связанного с беременностью, периодически отрывалась от работы. При этом этот работник привлечен к дисциплинарной ответственности. Однако у самого истца не было смысла, тем более умысла, уклоняться от заключения Договоров.

II. Оспариваемые истцом судебные акты

Решением СМАС от 29 сентября 2021 года в иске отказано.

Судебная коллегия по административным делам Карагандинского областного суда постановлением от 1 февраля 2022 года оставила решение СМАС без изменения, апелляционную жалобу истца - без удовлетворения.

III.Кассационная жалоба и отзывы участников процесса

Не согласившись с вышеназванными судебными актами, истец в кассационной жалобе просит отменить их и принять новое решение об удовлетворении иска, поскольку суды первой и апелляционной инстанций неправильно определили и выявили круг обстоятельств, имеющих значение для дела, не применили закон, подлежащий применению, а также неправильно истолковали Закон, то есть существенно нарушили нормы материального и процессуального права.

Комитет казначейства в своем отзыве указывает, что оспариваемые судебные акты законны и обоснованы, просит оставить их без изменения.

Письменных отзывов на кассационную жалобу от заинтересованных лиц в материалах дела не имеется, однако суду кассационной инстанции ими даны следующие пояснения.

Представитель заказчика по Восточно-Казахстанской области сообщила, что ей известно о передаче истцом медицинского товара заказчику, но не смогла это достоверно подтвердить в силу того, что в тот момент не работала в данной организации. Разрешение дела оставил на усмотрение суда.

Представитель заказчика по Северо-Казахстанской области сообщил, что по неизвестным ему причинам истец не подписал Договор, в связи с чем договор заключен с другим поставщиком. Кроме того, истец переводил на счет заказчика денежную сумму 51 724 тенге, равную разнице между суммой неподписанного договора, и договором заказчика с другим поставщиком. В последующем заказчик возвратил истцу эти денежные средства.

IV. Выводы судебной коллегии

В соответствии с частью первой статьи 169 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК), если иное не установлено настоящей статьей.

Исследовав материалы и обстоятельства дела, заслушав участников судебного заседания, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

1. О применении Комитетом казначейства, судами первой и апелляционной инстанций принципов и положений законодательства о государственных закупках.

Согласно пункту 1 статьи 44 Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» (Закон) в случае если потенциальный поставщик, признанный победителем, в сроки, установленные настоящим Законом, не представил заказчику подписанный договор о государственных закупках, то такой потенциальный поставщик признается уклонившимся от заключения договора о государственных закупках.

В силу пункта 22 Правил[1] если потенциальный поставщик, признанный победителем, в сроки, установленные Законом, не подписал посредством вебпортала договор о государственных закупках, такой потенциальный поставщик решением уполномоченного органа автоматически включается в реестр недобросовестных участников государственных закупок.

Таким образом, Комитет казначейства применил указанные положения законодательства в сфере государственных закупок и, не принимая во внимание причины неподписания Договоров истцом, вынес приказы о признании его уклонившимся от подписания Договоров, недобросовестным участником государственных закупок и включении его в Реестр.

Суд первой инстанции, ссылаясь на вышеприведенные нормы и положения законодательства в сфере государственных закупок, а также гражданского права, констатировал: у ответчика отсутствует административное усмотрение при вынесении оспариваемых приказов, истцом допущена бесконтрольность в отношении подписания договоров, статус отечественного производителя, оплата им налогов, безвозмездная передача товара заказчикам не влияет на оценку законности, суд не наделен полномочиями по оценке целесообразности принятого административным органом решения, если существо решения вытекает из законодательно закрепленных полномочий этого органа, в связи с чем неприменим и такой принцип административной юстиции, как соразмерность.

Суд апелляционной инстанции согласился с этими доводами в полном объеме и оставил в силе решение СМАС об отказе в удовлетворении иска.

Из материалов дела следует, срок подписания Договоров истцом истекал 6 сентября 2021 года.

В Журнале согласования от 16 сентября 2021 года зафиксировано, что истец утвердил Договоры 25 августа 2021 года в 14:38:53 часов и 1 сентября 2021 года в 10:34:59 часов.

1 Правила формирования и ведения реестров в сфере государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 694. Как утверждает истец, Договоры не подписаны в указанный срок по вине ответственной работницы, так как будучи беременной, она плохо себя чувствовала (в деле есть объяснительная, заключение ВКК от 14 сентября 2021 года). Вместе с тем, ей объявлен строгий выговор (приказ о наложении взыскания №76Л/С от 8 сентября 2021 года).

В судах истец заявлял, что с момента участия в этих государственных закупках у него не было умысла уклоняться от заключения договоров. Приводит доводы о том, что при подаче заявки он согласился с ценой и внес обеспечение заявки в размере 1%. Его ответственный работник согласовал и утвердил договоры. Сам истец имел в достаточном количестве товар для его поставки в рамках неподписанных договоров. Обладает опытом аналогичных поставок, трудовыми и материальными ресурсами для исполнения обязательств по неподписанным договорам.

По материалам дела усматривается, с 2017 по 2021 годы истцом заключено и исполнено 386 договоров на сумму порядка 75 069 408 тенге. Существует ещё 35 действующих договоров на сумму 4 377 471 тенге. Эти договоры являются аналогичными неподписанным Договорам и для истца, как он утверждает, не представляло бы сложности исполнить их.

Им трудоустроено 32 человека (в деле имеется справка по штатных и внештатным сотрудникам от 10 сентября 2021 года). Он исправно платит налоги и иные обязательные платежи, задолженности перед государственным бюджетом не имеет, обладает государственными лицензиями на занятие фармацевтической деятельностью, деятельностью, связанной с оборотом прекурсоров, производство, переработку, приобретение, хранение, реализацию, использование и уничтожение ядов.

Вышеприведенные обстоятельства никем не опровергнуты и в своей совокупности свидетельствуют об отсутствии умысла у истца уклониться от подписания Договоров.

Комитет казначейства не представил суду доказательств того, что у него действительно было намерение уклониться от заключения Договоров. Соответственно, судами первой и апелляционной инстанции этим обстоятельствам не дана надлежащая правовая оценка.

Судебная коллегия отмечает, что при сложившихся обстоятельствах дела в отношении истца как со стороны ответчика, так и со стороны судов, рассмотревших дело, правомерно было применить принцип оказания поддержки отечественным предпринимателям, закрепленный подпунктом 5) статьи 4 Закона с учетом того, что истец является отечественным производителем товаров, работ и услуг (сведения имеются в материалах дела).

Кроме того, ответчиком и судами не учтено, что согласно статье 13 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан профилактика правонарушений и мотивация субъекта предпринимательства исполнять требования, установленные законами, имеют приоритет перед применением мер государственного принуждения в процессе осуществления предпринимательской деятельности. Меры государственного принуждения за совершенное субъектом предпринимательства правонарушение должны соответствовать его характеру и тяжести.

2. О неприменении Комитетом казначейства, судами первой и апелляционной инстанций принципов и норм АППК.

7 сентября 2021 года приказами Комитета казначейства истец признан уклонившимся от заключения договоров, недобросовестным участником государственных закупок и в автоматизированном режиме включен в Реестр.

Вместе с тем, согласно пункту 5 статьи 12 Закона Реестр формируется на основании решения уполномоченного органа о признании потенциальных поставщиков недобросовестными участниками государственных закупок.

Данная норма, а также пункт 1 статьи 44 Закона не устанавливают, что решение о признании потенциального поставщика уклонившимся от заключения договора принимается автоматически или автоматизировано.

Пунктом 22 вышеупомянутых Правил №694 установлено, что в случае, если потенциальный поставщик, признанный победителем, в сроки, установленные Законом, не подписал посредством веб-портала договор о государственных закупках, такой потенциальный поставщик решением уполномоченного органа, принимаемым посредством веб-портала по форме согласно приложению 5 к настоящим Правилам, автоматически включается в реестр недобросовестных участников государственных закупок.

Однако, судебная коллегия отмечает, что данное положение Правил не соотносится со смыслом пункта 5 статьи 12 и пункта 1 статьи 44 Закона, в которых нет прямого предписания либо требования Комитету казначейства выносить оспариваемый истцом приказ ни в автоматическом, ни в автоматизированном режиме.

Согласно смыслу пункта 20 Правил №694 Комитет казначейства в течение семи рабочих дней со дня представления заказчиком посредством веб-портала сведений о недобросовестном участнике государственных закупок рассматривает их и включает такие сведения в реестр недобросовестных участников государственных закупок.

В случае представления заказчиком неполных и (или) недостоверных (некорректных) сведений для включения в Реестр, Комитет казначейства направляет уведомление заказчику о необходимости повторно предоставить сведения о недобросовестном участнике государственных закупок в соответствии с пунктом 27 настоящих Правил (пункт 21 Правил №694 в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений).

Подпунктом 5) пункта 27 данных Правил предусмотрено, что при внесении сведений в Реестр указывается основание признания (потенциального) поставщика недобросовестным участником государственных закупок.

Приведенные выше пункты 20, 21, подпункт 5) пункта 27 Правил №694 свидетельствуют о том, что до вынесения Комитетом казначейства приказа о включении субъектов предпринимательства в Реестр, он рассматривает соответствующие сведения о них и, при необходимости, принимает меры для приведения этих сведений в соответствие с Правилами №694.

Отсюда следует, что Комитет казначейства до вынесения приказа о включении в Реестр имеет административное усмотрение - принять либо не принять от заказчиков сведения о потенциальных поставщиках, соответственно, включать или не включать эти сведения в Реестр. Исходя из этого, выводы судов об отсутствии у Комитета казначейства административного усмотрения с правовой позиции являются уязвимыми и не корреспондируют с буквальным смыслом норм Закона и положений Правил №694.

Следует отметить, в соответствии со статьей 4 Закона осуществление государственных закупок основывается на принципах, в том числе таких, как предоставление потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в государственных закупках, добросовестной конкуренции, открытости и прозрачности процесса государственных закупок, оказания поддержки отечественным предпринимателям, ответственности участников государственных закупок, недопущения коррупционных проявлений.

Судебная коллегия считает, что исходя из указанных принципов в основаниях признания (потенциального) поставщика недобросовестным участником государственных закупок следует указывать причины неподписания договора о государственных закупках или невнесения суммы обеспечения его исполнения (к примеру, такие, как смерть, состояние здоровья, невнимательность, халатное отношение лиц, уполномоченных подписывать договора, сбои в информационных системах и технических устройствах, а также иные обстоятельства, предоставленные поставщиками в качестве обоснования неподписания договора либо невнесения суммы обеспечения его исполнения).

Судебная коллегия считает, что ответчик, равно как и суды, наряду с законодательством о государственных закупках должен руководствоваться принципами и положениями АППК, в том числе в части порядка осуществления административных процедур.

Комитет казначейства, в данном случае как административный орган, а также суды первой и апелляционной инстанций обязаны были, сохраняя объективность и беспристрастность, обеспечить истцу равные возможность и условия для реализации его прав на всестороннее и полное исследование обстоятельств административного дела (часть первая статьи 8 АППК).

В соответствии с требованием части первой статьи 10 АППК при осуществлении административного усмотрения административный орган, должностное лицо обеспечивают справедливый баланс интересов участника административной процедуры и общества.

При этом административный акт, административное действие (бездействие) должны быть соразмерными, то есть являться пригодными, необходимыми и пропорциональными.

Судебная коллегия принимает во внимание статус истца как отечественного предпринимателя, уплату им налогов, безвозмездную передачу товара по неподписанным договорам и другие обстоятельства дела не с позиции оценки законности действий истца, а как факторы:

а) свидетельствующие об отсутствии у него умысла и смысла уклоняться от заключения договоров;

б) характеризующие истца как добросовестного поставщика, тогда как обратное в оспариваемых приказах доказательствами не подкреплено; в) применимости критериев справедливости и разумности, предусмотренные статьей 8 АППК, исходя из обстоятельств данного дела.

В этой связи судебная коллегия приходит к выводу о том, что суды, разрешая дело, неправильно истолковали закон, подлежащий применению.

Судебная коллегия считает, что автоматически (автоматизировано) сформированные приказы Комитета казначейства, а также его действия в рамках спорных правоотношений по данному делу не отвечают принципам административной юстиции таким, как: законность, справедливость, разумность и соразмерность.

Согласно статье 6 АППК нарушение принципов административных процедур в зависимости от их характера и существенности влекут признание административных актов незаконными.

Судебная коллегия не входит в обсуждение доводов кассатора о том, что в оспариваемых им приказах Комитета казначейства, вынесенных в форме электронного документа, отсутствуют электронно-цифровая подпись должностного лица, поскольку они не были заявлены истцом суду первой инстанции. В свою очередь суд апелляционной инстанции не исследовал доводы апелляционной жалобы в части этого обстоятельства и дал надлежащей правовой оценки.

3. О последствиях для заказчика и истца.

3.1 Представители заказчиков и ответчика не заявляли о каких-либо негативных последствиях для них ввиду неподписания Договоров истцом. Его утверждение, что таких последствий не имелось никем не опровергнуто.

3.2 Приказы ответчика как обременяющие административные акты несут негативные последствия для истца. К таковым относятся: 24-месячный запрет на участие в конкурсах по государственным закупкам и это негативное влияние длится более 10 месяцев; угроза его исключения из закупок квазигосударственного сектора; риски увольнения работников, задержек выплаты заработной платы, потерь доходов и остановки предпринимательской деятельности, невозможности производить пенсионные, налоговые и иные отчисления в государственный бюджет.

Судебная коллегия также принимает во внимание, что истец является работодателем для 32 человек, от которых суду апелляционной инстанции поступало коллективное обращение о том, что включение истца в Реестр повлечет полное приостановление деятельности предприятия, будут потеряны рабочие места, работники будут лишены заработка, возможности оплачивать кредиты, обеспечивать потребности детей и близких.

Основным видом деятельности ТОО «Д[...]» является производство и поставка наборов реагентов для биохимических анализаторов, а также иных медицинских товаров. Истец имеет сертификаты о происхождении товара «СТ-KZ» для внутреннего обращения на территории Республики Казахстан, выданные Палатой предпринимателей Карагандинской области.

Согласно подпункту 2) пункта 4 статьи 12 Закона Реестр представляет собой перечень потенциальных поставщиков, определенных победителями, уклонившихся от заключения договора о государственных закупках. При этом Комитетом казначейства не доказано и не мотивировано, что истец действительно имел намерения уклониться от заключения Договоров и является недобросовестным участником государственных закупок.

Резюмируя изложенное, судебная коллегия считает, что:

1. неисполнение трудовых обязанностей работника ввиду состояния здоровья не свидетельствует о недобросовестности самого истца;

2. никем не доказано наличие умысла у истца уклониться от заключения Договоров, который является ключевым критерием для включения в Реестр;

3. приказы Комитета казначейства несут негативные последствия для истца и эти продолжающиеся последствия несоразмерны по отношению к последствиям неподписания Договоров;

4. никем не оспорена добропорядочность и положительная деловая репутация истца по исполнению договорных обязательств в срок и в надлежащем качестве.

5. судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении норм материального права, а также не применены принципы и требования АППК, подлежавшие применению при разрешении данного административного дела.

При таких обстоятельствах судебные акты первой и апелляционной инстанций подлежат отмене с вынесением нового решения об удовлетворении иска и кассационной жалобы истца. В соответствии с частью первой статьи 122 АППК вопросы по распределению судебных расходов рассматриваются по правилам ГПК.

Если суды апелляционной, кассационной инстанций изменят состоявшееся или вынесут новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, они соответственно изменяют и распределение судебных расходов при представлении стороной доказательств о понесенных расходах в соответствующих судебных инстанциях (часть третья статьи 109 ГПК).

Руководствуясь частью четвертой статьи 6, частью второй статьи 8, статьей 10 АППК, а также на основании частей первой и четвертой статьи 169 АППК, части третьей статьи 109, подпункта 8) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан

ПОСТАНОВИЛА:

Решение специализированного межрайонного административного суда Карагандинской области от 29 сентября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам Карагандинского областного суда от 1 февраля 2022 года по данному делу отменить.

Вынести новое решение:

административный иск ТОО «Д[...]» к РГУ «Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан» удовлетворить.

вынесенные в отношении истца приказы РГУ «Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан» №116229-09-21 и №11623009-21 от 7 сентября 2021 года отменить.

Кассационную жалобу истца удовлетворить.

Возвратить государственную пошлину, уплаченную ТОО «Д[...]» при подаче иска и кассационной жалобы.

Председательствующий А. Тукиев

Судьи Д. Токмурзина

Е. Умралиев