ПОСТАНОВЛЕНИЕ

4 октября 2022 года

6001-22-00-6ап/315

город Астана

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан (судебная коллегия) в составе: председательствующего – судьи Баймаханова С.У., судей – Данияровой Ш.Т., Умралиева Е.Д.,

при участии представителей:

Генеральной прокуратуры Республики Казахстан Д[...];

истца – КГУ «Общеобразовательная школа №47» Отдела образования города Уральска Управления образования акимата Западно-Казахстанской области в лице директора Е[...] и ее представителя Е[...] (школа №47, истец, кассатор);

ответчика – РГУ «Департамент внутреннего государственного аудита по Западно-Казахстанской области» (ДВГА, ответчик) С[...],

заинтересованного лица – РГУ «Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан» (КВГА) Ж[...],

рассмотрев в открытом судебном заседании по видеоконференцсвязи дело по иску школы №47 к ДВГА об оспаривании части предписания последнего на устранение выявленных нарушений и о рассмотрении ответственности лиц, их допустивших,

по кассационной жалобе истца на решение специализированного межрайонного административного суда (СМАС) Западно-Казахстанской области от 14 октября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам (СКАД) Западно-Казахстанского областного суда от 24 января 2022 года,

УСТАНОВИЛА:

I. Обстоятельства спора

ДВГА установил финансовые нарушения при начислении и выплате заработной платы работникам школы №47 на сумму 2 013 468 тенге.

На основании аудиторского отчета от 31 мая 2021 года в адрес истца ответчиком вынесено предписание об устранении выявленных нарушений и рассмотрении ответственности лиц, их допустивших, от 22 июля 2021 года №07-5-1/3035 (П[...]). Оно исполнено истцом частично, из общей суммы нарушений возмещено 332 549 тенге.

Истец в досудебном порядке обжаловал в КВГА П[...] в части возмещения в бюджет необоснованно начисленной, по мнению ДВГА, заработной платы преподавателей Ж[...] на сумму 635 330 тенге и К[...] на сумму 1 045 589 тенге.

КВГА ответом от 1 сентября 2021 года №КВГА-03-КВ/ЗТ-Е-3341 отказал истцу в рассмотрении его возражения.

В итоге истец, не согласившись с П[...] в указанной части, обратился с иском в суд, мотивировав его тем, что начисление заработной платы Ж[...] и К[...] было правомерным, так как они состояли в трудовых отношениях со школой №47 до введения новых законодательных требований в части нормативной нагрузки.

II. Оспариваемые кассатором судебные акты

Решением СМАС от 14 октября 2021 года в иске отказано.

Постановлением СКАД Западно-Казахстанского областного суда от 24 января 2022 года решение СМАС оставлено без изменения, апелляционная жалоба представителя истца – без удовлетворения.

III. Кассационная жалоба

Истец, не соглашаясь с этими судебными актами, подал кассационную жалобу, в которой просит отменить их, а также отменить П[...] ДВГА в части возмещения в бюджет необоснованно начисленной заработной платы Ж[...], К[...]

По его мнению, суды первой и апелляционной инстанций неправильно истолковали закон и грубо нарушили нормы материального права, поскольку на момент трудоустройства Ж[...] и К[...] Закон Республики Казахстан «О статусе педагога», регулирующий нормативную нагрузку, принят не был.

Кассатор полагает, что пункт 7 статьи 52 Закона Республики Казахстан «Об образовании» не применим, поскольку данная норма регулирует систему оплаты труда педагогов, осуществляющих профессиональную деятельность в организациях высшего и (или) послевузовского образования.

Как следует из заключения представителя Генеральной прокуратуры Республики Казахстан (ГП РК), Ж[...] и К[...] приняты на работу в школу №47 по совместительству с превышением учебной нагрузки с учетом основного места их работы и это превышает предельную норму, предусмотренную законодательством об образовании (Закон «О статусе педагога» (нынешнее) и Закона «Об образовании» (утратившее силу) норматив учебной нагрузки – 18 часов в неделю) .

Он также отмечает, что при приеме на работу директор школы Е[...] своим приказом определила нагрузку Ж[...] и К[...], которая в совокупности с отработанными часами на основной работе превышает предельную норму, установленную законами. Учебная нагрузка Ж[...] превышала на 6-7 часов в неделю, К[...] на 12 часов в неделю.

Отсутствие у школы №47 сведений по основным местам работы вышеуказанных работников привело к необоснованным выплатам заработных плат, что привело к ущербу бюджета.

За неисполнение П[...] в отношении Е[...] составлен протокол об административном правонарушении и направлен в соответствующий суд, постановлением которого от 14 сентября 2021 года она привлечена к ответственности по части третьей статьи 462 Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан, наложен штраф в размере 43 755 тенге. Судебный акт не обжалован.

В этой связи представитель ГП РК считает, что оспариваемое П[...] вынесено законно и обоснованно, а решение СМАС ЗападноКазахстанской области от 14 октября 2021 года и постановление СКАД Западно-Казахстанского областного суда от 24 января 2022 года подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба без удовлетворения.

Письменных отзывов на кассационную жалобу от ответчиков не поступало. Вместе с тем, давая устные пояснения по известным судебной коллегии обстоятельствам дела, они просили оспариваемые истцом судебные акты оставить без изменения, его кассационную жалобу без удовлетворения.

IV. Выводы судебной коллегии

В соответствии с частью первой статьи 169 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) порядок кассационного обжалования и производство в суде кассационной инстанции определяются правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК), если иное не установлено настоящей статьей. Частью пятой статьи 438 ГПК предусмотрено, что основаниями к пересмотру в кассационном порядке судебных актов являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.

Исследовав материалы и обстоятельства дела, заслушав участников судебного заседания, в том числе заключение представителя ГП РК, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как указано выше, истец не соглашается с частью П[...] ДВГА о неверном распределении учебной нагрузки для педагогов К[...] и Ж[...] (педагоги) с учетом совместительства с другой работой.

Свое несогласие он аргументирует тем, что ДВГА для исчисления учебной нагрузки незаконно применил Закон Республики Казахстан «О статусе педагога», который был введен в действие после трудоустройства педагогов в школу №47.

Действительно, трудоустройство К[...] состоялось в ноябре 2018 года, Ж[...] – в ноябре 2019 года, тогда как Закон «О статусе педагога» введен в действие в январе 2020 года.

Однако вышеуказанный довод кассатора с правовой позиции уязвим, так как в период трудоустройства педагогов в школу №47 действовал подпункт 1) пункта 7 статьи 52 Закона «Об образовании» о том, что нормативная учебная нагрузка в неделю для исчисления месячной заработной платы в отношении школы №47 устанавливалась в 18 часов. Кроме того, с момента вступления в силу Закона «О статусе педагога» Ж[...] проработал в этой школе 11 месяцев, с января по декабрь 2020 года, К[...] – 6 месяцев, с января по июнь 2020 года.

Соглашаясь в этой части с выводами судов первой и апелляционной инстанций, судебная коллегия отмечает нижеследующие упущения судов.

Во-первых, как следует из кассационной жалобы, в рамках досудебного порядка обжалования истец 8 июня 2021 года направлял в КВГА возражение на аудиторский отчет ДВГА от 31 мая 2021 года, в удовлетворении которого заключением КВГА от 7 июля 2021 года было отказано.

При этом в аудиторском отчете ДВГА и заключении КВГА указывается на противоречие действий истца, имевших место с 2018 года, Закону «О статусе педагога», тогда как этот закон введен в действие в январе 2021 года. Кроме этого, в этих документах истцу вменяется нарушение порядка заключения трудового договора о работе по совместительству.

Согласно пункту 4 статьи 32 Трудового кодекса Республики Казахстан для заключения трудового договора о работе по совместительству с другим работодателем работник представляет справку о характере и условиях труда по основному месту работы (место работы, должность, условия труда).

Исходя из буквального смысла данной нормы, в ней не содержится обязанности работодателя, трудоустраивающего работника по совместительству, истребовать от него справку о характере и условиях труда по основному месту работы. Это обязанность самого работника.

Во-вторых, истец сообщал судам предыдущих инстанций, что К[...] и Ж[...] выполнили учебные нагрузки в полном объеме. Оплата заработной платы произведена по осуществленной ими педагогической деятельности. Недельная нагрузка была распределена с их согласия, что доказывается наличием их подписи в приказе директора.

К[...] как педагог-хореограф в полном объеме выполнила государственный стандарт образования. Ее воспитанники имеют множество достижений на различных областных, республиканских, международных конкурсах, являются их лауреатами. Она имеет диплом по специальности педагог-хореограф с высшим профессиональным образованием, а также первую квалификационную категорию педагога-хореографа.

Ж[...] работал вместо основного работника-учителя технологии, временно отсутствовавшего, в связи со службой в армии. Он также выполнил государственный стандарт образования. Будучи учителем высшей категории, делился с другими учителями методикой ведения урока. По утверждению кассатора, педагоги ни разу не пропускали занятия, проводили мероприятия, открытые уроки, постоянно занимались с учениками, нареканий от руководства, учащихся и родителей не имеется. Вышеприведенные обстоятельства ответчиком не оспаривались. В контексте изложенного судебная коллегия отмечает, что согласно статье 4 Закона Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» (Закон о ГАиФК) в зависимости от типа государственного аудита учитываются следующие показатели: 1) эффективность, то есть соотношение полученных результатов к запланированным с учетом использованных для их достижения ресурсов;

2. экономичность – минимизация стоимости ресурсов, выделенных для достижения оцениваемых результатов деятельности с сохранением соответствующего качества этих результатов;

3. продуктивность – получение максимально полезного результата для экономики или отдельной сферы управления с использованием выделенных ресурсов с учетом количества, качества и сроков;

4. результативность – степень реализации намеченных по каждой деятельности задач и соотношение плановых (прямых, конечных) и фактических результатов соответствующей деятельности; 5) существенность – отклонение при совершении объектом государственного аудита финансовых и хозяйственных операций от требований норм законодательства Республики Казахстан, актов субъектов квазигосударственного сектора, принятых для их реализации, а также иные ошибки, оказывающие влияние на принимаемые решения, максимально допустимый размер которых определяется в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственном аудите и финансовом контроле в зависимости от специфики деятельности объекта государственного аудита и категории показателей;

5. перспективность – соответствие произведенных расходов целям и задачам, поставленным на обозначенный ожидаемый период.

Статьей 7 Закона о ГАиФК предусмотрено применение классификатора нарушений, а пунктом 2 этой статьи установлено, что классификатор нарушений включает в себя следующие виды нарушений:

1. финансовые нарушения, повлекшие необоснованное использование бюджетных средств, активов государства и субъектов квазигосударственного сектора, связанных грантов, государственных и гарантированных государством займов, а также займов, привлекаемых под поручительство государства; 2) нарушения процедурного характера, не повлекшие необоснованного использования бюджетных средств, активов государства и субъектов квазигосударственного сектора, связанных грантов, государственных и гарантированных государством займов, а также займов, привлекаемых под поручительство государства.

Проведенным аудитом ДВГА не установлены факты нецелевого и неэффективного использования истцом бюджетных средств, затраченных на выплату заработной платы педагогам. На судебном заседании ответчик подтвердил, что заработная плата произведена из соответствующих статей расходов и это означает, что средства освоены в соответствии с их прямым целевым назначением. Сведения о том, что истцом не произведены налоговые, социальные и другие обязательные отчисления в бюджет либо им допущена какая-либо иная задолженность, ответчиком не представлены.

Отсюда следует, что им не доказаны нарушения истцом принципов адресности и целевого характера использования бюджетных средств, предусмотренных статьей 4 Бюджетного кодекса Республики Казахстан,

поскольку эти средства расходованы по их прямому целевому назначению в рамках школьной программы образования.

Исходя из позиции ответчика следует, что «завышенные» заработные платы педагогов в любом случае подлежат возврату в бюджет. Вместе с тем, обоснование такой позиции ответчика построено лишь на том, что истец является администратором бюджетной программы, не освещая при этом аспекты исполнения взаимных обязательств школы №47 и педагогов.

При таких обстоятельствах требование, указанное в П[...] о принятии мер по обеспечению возврата истцом уплаченных в виде заработных плат, не может считаться обоснованным, так как ответчиком не представлены достоверные факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств истцом, тогда как последним доказано обратное, что они расходовались по их целевому назначению и для реализации прямых задач школьного учреждения.

Ответчик, исследовав лишь вопросы расчета учебной нагрузки, не устанавливал состояние дел в школе №47, а также имеющиеся проблемы и принятые руководством меры для их разрешения. Такая оценка могла бы своевременно исключить последующую преждевременную постановку вопроса о возврате в бюджет уплаченных педагогам заработных плат.

Кроме того, понуждение истца к возмещению в бюджет средств, указанных в П[...] ДВГА, повлечет предъявление истцом требований к педагогам в регрессном порядке, что может повлечь судебные тяжбы с обеих сторон.

Судебная коллегия, учитывая конкретные обстоятельства данного дела, в том числе фактическое и без нареканий отработанное педагогами время, их вклад в образование учеников, что никем не оспаривалось, считает, что требование П[...] о возмещении сумм, уплаченных педагогам в качестве заработной платы, не отвечает такому принципу административной юстиции, как справедливость и разумность.

При рассмотрении административного дела административный орган (ДВГА), должностное лицо (государственный аудитор) и суд обязаны, сохраняя объективность и беспристрастность, обеспечить каждому из участников административного дела равные возможность и условия для реализации их прав на всестороннее и полное исследование обстоятельств административного дела (часть первая статьи 8 АППК) . Однако в аудиторском отчете и П[...] ДВГА, заключении КВГА этого не было учтено, как и не было учтено судами первой и апелляционной инстанций.

Кроме того, согласно статье 10 АППК при осуществлении административного усмотрения административный орган (ДВГА), должностное лицо (государственный аудитор) обеспечивают справедливый баланс интересов участника административной процедуры и общества. При этом административный акт (П[...]), административное действие (бездействие) должны быть соразмерными, то есть являться пригодными, необходимыми и пропорциональными.

Административные акт, действие (бездействие) считаются:

пригодными , если они приемлемы для достижения цели, установленной законами Республики Казахстан;

необходимыми , если в наименьшей степени ограничивают права, свободы и законные интересы участника административной процедуры;

пропорциональными , если общественное благо, полученное в результате ограничений прав, свобод и законных интересов участника административной процедуры, больше чем вред, причиненный этими ограничениями.

Также следует отметить, что одной из задач административной юстиции является достижение баланса частных и общественных интересов в публично-правовых отношениях (часть первая статьи 5 АППК).

Задачей административного судопроизводства является справедливое, беспристрастное и своевременное разрешение административных дел с целью эффективной защиты и восстановления нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц в публично-правовых отношениях (часть вторая статьи 5 АППК) .

Если законом или соглашением сторон спора предусматривается разрешение соответствующих вопросов судом, суд обязан разрешать эти вопросы исходя из критериев справедливости и разумности (часть вторая статьи 8 АППК)

Согласно статье 132 АППК при нарушении обременяющим административным актом прав, свобод и законных интересов истца он вправе предъявить иск об оспаривании с требованием отменить административный акт полностью или в какой-либо его части.

В совокупности изложенного, с учетом фактических обстоятельств дела и приведенных выше принципов, задач, требований административной юстиции судебная коллегия считает необходимым признать оспариваемое истцом П[...] ответчика в части возмещения в бюджет сумм, выплаченных Ж[...] в размере 635 330 тенге, К[...] в размере 1 045 589 тенге, необоснованным ввиду недоказанности их нецелевого и неэффективного использования.

При таких обстоятельствах оспариваемые судебные акты подлежат отмене с вынесением нового решения об удовлетворении иска.

Руководствуясь частями первой и четвертой статьи 169 АППК, подпунктом 8) части второй статьи 451 ГПК, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан

ПОСТАНОВИЛА:

Решение специализированного межрайонного административного суда Западно-Казахстанской области от 14 октября 2021 года и постановление судебной коллегии по административным делам Западно-Казахстанского областного суда от 24 января 2022 года отменить.

Принять новое решение:

административный иск удовлетворить;

пункт 1) П[...] от 22 июля 2021 года №07-5-1/3035 в отношении К[...] и Ж[...] отменить.

Кассационную жалобу истца удовлетворить.

С. Баймаханов

Председательствующий

Судьи

Ш. Даниярова

Е. Умралиев